Oι ΣΔΙΤ δεν είναι πανάκεια

Ανακοινώθηκε από την κυβέρνηση ένας κατάλογος 21 αρδευτικών έργων συνολικού κόστους κατασκευής 1,6 δισ. ευρώ με μέση διάρκεια λειτουργίας 25 έτη και συνολικό κόστος (συμπεριλαμβανομένου του κόστους λειτουργίας) σε βάθος 25ετίας 4 δισ. ευρώ. Τα έργα θα σχεδιαστούν και θα υλοποιηθούν με συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ).

Δεν γνωρίζουμε εάν η μέθοδος των ΣΔΙΤ επελέγη αφού είχε προηγηθεί συγκριτική ανάλυση των εναλλακτικών επιλογών (πχ. με τη χρήση του δείκτη σύγκρισης του δημόσιου τομέα (Public Sector Comparator) και συνεπώς δεν είναι αυταπόδεικτο ότι η συγκεκριμένη επιλογή εξασφαλίζει την μέγιστη οικονομική αποδοτικότητα και την προστασία του δημοσίου συμφέροντος. Η διασφάλιση των ισότιμων όρων ανταγωνισμού μεταξύ των ΣΔΙΤ και των παραδοσιακών δημοσίων συμβάσεων πρέπει να αποδεικνύεται και όχι, απλώς, να διακηρύσσεται.

Οι ΣΔΙΤ είναι γνωστές - άγνωστες στο ευρύ κοινό. Οι περισσότεροι γνωρίζουν τα έργα της Αττικής Οδού και της Ζεύξης Ρίου-Αντιρρίου χωρίς να γνωρίζουν ούτε την ακριβή κατηγορία στην οποία αυτά εντάσσονται ούτε εάν τα έργα αυτά απέδωσαν τα προσδοκώμενα οφέλη (value for money).

Οι ΣΔΙΤ έγιναν εξαιρετικά δημοφιλείς στο τέλος του 20ού και τις αρχές του 21ου αιώνα. Θεωρήθηκαν πιο ευέλικτα σχήματα από τους παραδοσιακούς διαγωνισμούς και τις δημόσιες συμβάσεις. Ο βασικός λόγος της διάδοσής τους ήταν η προσδοκία των κυβερνήσεων ότι η μόχλευση ιδιωτικών κεφαλαίων με σκοπό την «συμπαραγωγή» υπηρεσιών των οποίων, μέχρι τότε, την αποκλειστική ευθύνη έφερε το δημόσιο, θα λειτουργούσε ως ανάσχεση στις δημοσιονομικές πιέσεις που δέχονταν οι περισσότερες χώρες εξ αιτίας του δανεισμού τους. 

Το μοντέλο των ΣΔΙΤ αναφέρεται σε τρεις μορφές έργων:

• Ιδιωτικά χρηματοδοτούμενα (μη ανταποδοτικά) έργα που αποπληρώνονται από το Δημόσιο.
• Ιδιωτικά χρηματοδοτούμενα έργα με περιορισμένη συμβολή του Δημοσίου στην αποπληρωμή τους.
• Πλήρως ανταποδοτικά έργα.

Βασική αρχή των ΣΔΙΤ είναι ότι μπορούν να βελτιώσουν την αποδοτικότητα των δημόσιων πόρων με:

• Την καλύτερη κατανομή των κινδύνων και επισφαλειών, αφού η ανάληψή τους γίνεται από το μέρος εκείνο (Δημόσιος – Ιδιωτικός τομέας), που είναι σε θέση να τους διαχειριστεί καλύτερα.
• Ισχυρά κίνητρα δράσης για τον ιδιωτικό τομέα, καθώς οι μελλοντικές πληρωμές του έργου συναρτώνται προς την απόδοση του Ιδιώτη κατά τη φάση λειτουργίας του.
• Την σαφή οριοθέτηση των αναγκών του Δημοσίου, με το σχεδιασμό και την κατασκευή υποδομών που θα συμβάλλουν στην αποτελεσματική χρήση των έργων.
• Την διαφοροποίηση ρόλων και αρμοδιοτήτων μεταξύ του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Ο δημόσιος τομέας μπορεί να επικεντρωθεί στο είδος και την ποιότητα των υπηρεσιών που θα παρασχεθούν, ενώ, αντιστοίχως, ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει την εφαρμογή των προϋποθέσεων για την επέλευσή τους.

Είναι, όμως, κοινός τόπος, ότι μια από τις βασικές αδυναμίες των ΣΔΙΤ είναι η περιορισμένη έως ανύπαρκτη διαφάνεια σε σχέση όχι με τα εξαγγελλόμενα αλλά με τα γεγονότα. Γνωρίζουμε, δηλαδή, (βλ. έκθεση Γενικού Λογιστηρίου από 09/2018) ότι:

• Οι ΣΔΙΤ αυξάνουν τον κίνδυνο ανεπαρκούς ανταγωνισμού και αποδυναμώνουν την διαπραγματευτική θέση των αναθετουσών αρχών.
• Παρουσιάζονται σημαντικές καθυστερήσεις στην αποτύπωση των συμφωνηθέντων με την διάρκεια της διαδικασίας σύναψης σύμβασης να φτάνει από 5 έως 6,5 έτη.
• Στην πλειονότητα των ΣΔΙΤ καταγράφονται καθυστερήσεις κατά την κατασκευή των έργων (από 2-52 μήνες). Για την ολοκλήρωση πέντε αυτοκινητόδρομων στην Ελλάδα και την Ισπανία απαιτήθηκαν πρόσθετοι δημόσιοι πόροι ύψους 1,5 δισεκατομμυρίων ευρώ.
• Οι προκαταρκτικές αναλύσεις για τους ίδιους αυτοκινητόδρομους είχαν βασιστεί σε υπερβολικά αισιόδοξα σενάρια όσον αφορά τη μελλοντική ζήτηση και χρήση τους, με αποτέλεσμα ο βαθμός χρήσης των έργων να υπολείπεται έως και 35 %.
• Η κατανομή του κινδύνου μεταξύ εταίρων από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα συχνά δεν ήταν η ενδεδειγμένη και χαρακτηριζόταν από έλλειψη συνοχής και αποτελεσματικότητας.

Με βάση τα προηγούμενα, το Ελεγκτικό Συνέδριο προβαίνει στις εξής συστάσεις:

1. Να μην ενθαρρύνεται η εντατικότερη και ευρύτερη χρήση των ΣΔΙΤ έως ότου επιλυθούν τα προβλήματα που έχουν εντοπιστεί και υλοποιηθούν επιτυχώς οι σχετικές συστάσεις. Μεταξύ αυτών προτείνεται ο οικονομικός αντίκτυπος των καθυστερήσεων και των αναδιαπραγματεύσεων στο κόστος των ΣΔΙΤ να βαρύνει τον εταίρο από τον δημόσιο τομέα.
2. Η επιλογή των ΣΔΙΤ πρέπει να βασίζεται σε τεκμηριωμένες συγκριτικές αναλύσεις όσον αφορά τη βέλτιστη μέθοδο ανάθεσης των σχετικών συμβάσεων.
3. Πρέπει να θεσπιστούν σαφείς πολιτικές και στρατηγική για τις ΣΔΙΤ.
4. Πρέπει να βελτιωθεί το πλαίσιο της ΕΕ προκειμένου να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα των έργων που εκτελούνται με ΣΔΙΤ.

Τούτων δοθέντων, η επιτυχής υλοποίηση έργων που στηρίζονται σε ΣΔΙΤ προϋποθέτει σημαντική διοικητική ικανότητα, η οποία διασφαλίζεται μόνο με την ύπαρξη κατάλληλου θεσμικού και νομικού πλαισίου και μακρά πείρα στην υλοποίηση τέτοιων έργων.

Κάθε χώρα αντιμετωπίζει τα έργα ΣΔΙΤ με διαφορετικό τρόπο. Η πολιτική βούληση και ο στρατηγικός σχεδιασμός της, καθώς και η γενική ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών, επηρεάζουν καταλυτικά το είδος, την ποιότητα και το κόστος των υπηρεσιών που οι πολίτες λαμβάνουν από την εφαρμογή των ΣΔΙΤ.

Σε κάθε περίπτωση, η ένταση και η ποιότητα των ΣΔΙΤ επικαθορίζονται από παράγοντες που έχουν να κάνουν με την γενική οικονομική κατάσταση της χώρας, με το εάν βρίσκεται σε φάση ανάπτυξης ή ύφεσης κ.λπ. Είναι χαρακτηριστικό ότι οι ΣΔΙΤ έκαναν μεγάλη καριέρα στον τρίτο κόσμο, επειδή συνδέθηκαν με την προσδοκία της ανάπτυξης μέσω της μόχλευσης ιδιωτικών κεφαλαίων για μεγάλα έργα υποδομής. Οι ΣΔΙΤ για υποδομές είναι έργα χαμηλού ρίσκου και υψηλών και εγγυημένων αποδόσεων και, για τον λόγο αυτόν, τα προτιμούν οι επενδυτές. Είναι κοινός τόπος, όμως, ότι η μακροχρόνια εκμετάλλευση των έργων υποδομής από τον ιδιώτη που συμμετέχει στην ΣΔΙΤ δημιουργεί συνθήκες προσοδοθηρίας.

Πολλές πρόσφατες μελέτες αμφισβητούν την, προ εικοσαετίας, θεωρούμενη ως βέβαιη αποδοτικότητα των ΣΔΙΤ. Φαίνεται, εν τέλει, ότι οι κυβερνήσεις πληρώνουν πολύ υψηλότερα για τα έργα ΣΔΙΤ απ’ ότι για τα παραδοσιακά έργα που στηρίζονται στο σύστημα των δημόσιων διαγωνισμών. Αυτό συμβαίνει γιατί τόσο το κόστος δανεισμού των ιδιωτών όσο και το κόστος μεταβίβασης είναι μεγαλύτερα.

Σημειωτέων, ότι ο βαθμός ανάληψης της διακινδύνευσης από την εισαγωγή μιας καινοτομίας, η ένταση και η ποιότητα της λογοδοσίας διαφοροποιείται από χώρα σε χώρα. Μάλιστα, μια αντικειμενική και απροκατάληπτη εκτίμηση παρουσιάζει σημαντικό βαθμό δυσκολίας και δύσκολα γίνεται ευρέως αποδεκτή.

Έτσι, λοιπόν, η αξιολόγηση μιας ΣΔΙΤ δεν μπορεί να γίνει μόνον με βάση κάποια τυποποιημένα χαρακτηριστικά της αλλά θα πρέπει να συμπληρωθεί με τα μοναδικά κριτήρια της συγκεκριμένης διοικητικής οντότητας που θα συμμετάσχει σ’ αυτήν όπως και της ιδιωτικής οργάνωσης. Μια ΣΔΙΤ αποτυπώνει την ποιότητα και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της διακυβέρνησης ενός τόπου.

Οι ΣΔΙΤ, εν κατακλείδι, δεν είναι ούτε ευχή ούτε κατάρα. Μπορεί να γίνουν είτε το ένα είτε το άλλο ανάλογα με τον βαθμό θεσμικής και οργανωτικής επάρκειας και χειραφέτησης του δημοσίου.