Οι λύσεις για το Κυπριακό δεν γεννιούνται στο κενό

Αν κάποιος παρακολουθεί μόνο τη σημερινή δημόσια συζήτηση για το Κυπριακό, εύκολα σχηματίζει την εντύπωση ότι η Διζωνική Δικοινοτική Ομοσπονδία εμφανίστηκε ξαφνικά μετά την τουρκική εισβολή και επιβλήθηκε ως βάση λύσης, χωρίς να έχει προηγηθεί κάποια ιστορική διαδρομή. Άλλοι τη θεωρούν αναγκαίο συμβιβασμό, άλλοι απαράδεκτη υποχώρηση. Έτσι, όμως, η συζήτηση ξεκινά από το τέλος.

Αυτή τη φορά, ας ξεκινήσουμε από την αρχή.

Στόχος μας δεν θα είναι να αποφασίσουμε αν η Διζωνική Δικοινοτική Ομοσπονδία είναι η σωστή ή η λανθασμένη λύση, αλλά να κατανοήσουμε πώς καταλήξαμε σε αυτήν ως βάση των διαπραγματεύσεων. Γιατί οι πολιτικές λύσεις δεν γεννιούνται στο κενό. Διαμορφώνονται μέσα στις πραγματικότητες που δημιουργεί η ιστορία. Όσο αλλάζει η πραγματικότητα, τόσο αλλάζει και το σημείο εκκίνησης.

Όταν ιδρύθηκε η Κυπριακή Δημοκρατία το 1960, κανείς δεν μιλούσε για ομοσπονδία. Το Σύνταγμα προέβλεπε ένα ενιαίο κράτος με μια ιδιαίτερα πολύπλοκη κατανομή εξουσιών ανάμεσα στις δύο κοινότητες. Όταν, λίγα μόλις χρόνια αργότερα, το σύστημα αυτό οδηγήθηκε σε αδιέξοδο, το ζητούμενο —ως φυσικό επακόλουθο— δεν ήταν η αντικατάστασή του από μια ομοσπονδία. Ήταν να βρεθεί ένας τρόπος ώστε το ίδιο το κράτος να μπορέσει να λειτουργήσει.

Οι διακοινοτικές συγκρούσεις του 1963-64, όμως, ανέτρεψαν πλήρως τη συνταγματική τάξη. Οι Τουρκοκύπριοι αποχώρησαν από τα κρατικά όργανα και συγκεντρώθηκαν σε θύλακες διάσπαρτους σε ολόκληρη την Κύπρο. Εκείνη τη στιγμή είχε ήδη αρχίσει να διαμορφώνεται μια νέα πραγματικότητα. Ωστόσο, ούτε η ελληνοκυπριακή πλευρά ούτε τα Ηνωμένα Έθνη θεωρούσαν ότι η λύση βρισκόταν στην αλλαγή της μορφής του κράτους. Η Κυπριακή Δημοκρατία εξακολουθούσε να αποτελεί το κοινό πλαίσιο μέσα στο οποίο αναζητούνταν διέξοδος.

Η τουρκοκυπριακή πλευρά, όμως, έβλεπε τα πράγματα διαφορετικά. Υποστήριζε ότι η εμπειρία από την περίοδο των συγκρούσεων καθιστούσε αναγκαία μια διαφορετική συνταγματική δομή. Έτσι, έθεσε για πρώτη φορά την ιδέα μιας ομοσπονδιακής λύσης, με γεωγραφικό διαχωρισμό των δύο κοινοτήτων.

Η ελληνοκυπριακή πλευρά απέρριψε την πρόταση αμέσως. Όχι ως αφηρημένη συνταγματική θεωρία, αλλά επειδή θεωρούσε ότι οδηγούσε σε γεωγραφικό διαχωρισμό και, τελικά, σε συγκαλυμμένη διχοτόμηση, καθώς και επειδή πίστευε ότι θα νομιμοποιούσε τα αποτελέσματα των συγκρούσεων του 1963-64 αντί να αποκαταστήσει τη συνταγματική τάξη.

Την ίδια προσέγγιση υιοθέτησε και ο ειδικός αντιπρόσωπος του ΟΗΕ, Γκάλο Πλάζα. Στην έκθεσή του το 1965 δεν απέρριψε την ομοσπονδία ως πολιτειακό μοντέλο. Εκτίμησε, όμως, ότι δεν ανταποκρινόταν στην πραγματικότητα της Κύπρου εκείνης της εποχής. Οι δύο κοινότητες δεν ζούσαν σε δύο συμπαγείς γεωγραφικές περιοχές, αλλά σε δεκάδες διάσπαρτους θύλακες. Μια ομοσπονδία με εδαφικές ζώνες θα απαιτούσε μαζικές μετακινήσεις πληθυσμών και θα δημιουργούσε βαθύτερη διαίρεση αντί να επιλύσει το πρόβλημα.

Η παρατήρηση αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία. Δεν απορρίπτεται η ομοσπονδία ως θεωρία. Απορρίπτεται επειδή δεν συμβάδιζε με την πραγματικότητα του 1965. Και αυτό είναι, ίσως, το πρώτο μεγάλο μάθημα της ιστορίας του Κυπριακού: οι ίδιες οι λύσεις κρίνονται κάθε φορά μέσα στις συνθήκες που καλούνται να αντιμετωπίσουν.

Η επόμενη μεγάλη αλλαγή έρχεται μετά τα γεγονότα της Κοφίνου, τον Νοέμβριο του 1967. Η σοβαρή ελληνοτουρκική κρίση, η αποχώρηση της Ελληνικής Μεραρχίας από την Κύπρο και η σταδιακή εγκατάλειψη του στόχου της Ένωσης από τον Μακάριο δημιουργούν ένα νέο πολιτικό περιβάλλον.

Μέσα σε αυτό αρχίζουν, το 1968, οι διακοινοτικές συνομιλίες μεταξύ του Γλαύκου Κληρίδη και του Ραούφ Ντενκτάς.

Εδώ υπάρχει μια συχνή παρανόηση. Επειδή γνωρίζουμε πού κατέληξε η ιστορία, θεωρούμε συχνά ότι οι δύο πλευρές συζητούσαν ήδη μια μορφή Διζωνικής Δικοινοτικής Ομοσπονδίας. Δεν συνέβαινε αυτό. Οι συνομιλίες εκείνης της περιόδου εξακολουθούσαν να έχουν ως αφετηρία την ύπαρξη ενός ενιαίου κράτους. Αυτό που επιχειρούσαν ήταν να το καταστήσουν λειτουργικό μέσα από συνταγματικές αλλαγές, νέα ισορροπία εξουσιών και ευρύτερη κοινοτική αυτοδιοίκηση.

Το γεγονός αυτό επιβεβαιώνεται και από ένα ιδιαίτερα σημαντικό τεκμήριο.

Σε επιστολή που απέστειλε προς τον Ραούφ Ντενκτάς το 1971, ο Γλαύκος Κληρίδης απορρίπτει ρητά κάθε λύση που θα δημιουργούσε «κράτος εν κράτει», ομοσπονδία που θα οδηγούσε σε δύο ανεξάρτητες κρατικές οντότητες ή χωριστές κυβερνήσεις με κυρίαρχες εξουσίες. Την ίδια στιγμή, όμως, αποδέχεται την ανάγκη ουσιαστικής κοινοτικής αυτοδιοίκησης και σημαντικών συνταγματικών αλλαγών, αρκεί αυτές να λειτουργούν μέσα σε ένα ενιαίο, κυρίαρχο κράτος.

Η επιστολή αυτή φωτίζει με ακρίβεια το σημείο στο οποίο βρισκόταν τότε η διαπραγμάτευση, ενώ παράλληλα δείχνει καθαρά πώς σκεφτόταν τότε η ελληνοκυπριακή πλευρά. Ο Κληρίδης ήταν έτοιμος να συζητήσει σημαντικές συνταγματικές αλλαγές και ουσιαστική κοινοτική αυτοδιοίκηση, όχι όμως μια ομοσπονδία που θα δημιουργούσε «κράτος εν κράτει».

Δεν υπήρχε, λοιπόν, ακόμη κοινή αποδοχή της ομοσπονδίας. Υπήρχε, όμως, ήδη μια κοινή αναγνώριση ότι το Σύνταγμα του 1960 δεν μπορούσε να λειτουργήσει όπως είχε σχεδιαστεί και ότι χρειαζόταν μια νέα συνταγματική ισορροπία.

Στα επόμενα χρόνια οι συνομιλίες συνεχίστηκαν, άλλοτε με πρόοδο και άλλοτε με στασιμότητα. Σύμφωνα με τις μαρτυρίες των ίδιων των διαπραγματευτών, την άνοιξη και το καλοκαίρι του 1974 είχαν επιτευχθεί σημαντικές συγκλίσεις σε σειρά συνταγματικών ζητημάτων. Οι δύο συνταγματικοί εμπειρογνώμονες, ο Μιχάλης Δεκλερής και ο Ορχάν Αλντικατσί, κατέληξαν, στις 13 Ιουλίου 1974, σε ένα προκαταρκτικό συμφωνημένο κείμενο, το οποίο επρόκειτο να υποβληθεί στον Γλαύκο Κληρίδη και στον Ραούφ Ντενκτάς για πολιτική έγκριση.

Η συνάντηση είχε προγραμματιστεί για τις 16 Ιουλίου.

Δεν πραγματοποιήθηκε ποτέ.

Το τελευταίο κείμενο στο οποίο είχαν καταλήξει οι δύο συνταγματικοί εμπειρογνώμονες, ο Μιχάλης Δεκλερής και ο Ορχάν Αλντικατσί, έφερε ημερομηνία 13 Ιουλίου 1974. Επρόκειτο να υποβληθεί στον Γλαύκο Κληρίδη και στον Ραούφ Ντενκτάς για πολιτική έγκριση. Δύο ημέρες αργότερα, στις 15 Ιουλίου 1974, εκδηλώθηκε το πραξικόπημα κατά του Προέδρου Μακαρίου. Στις 20 Ιουλίου ακολούθησε η τουρκική εισβολή. Δεν διακόπηκαν απλώς οι διαπραγματεύσεις. Κατέρρευσε ολόκληρο το πλαίσιο μέσα στο οποίο διεξάγονταν.

Από εκείνη τη στιγμή δεν άλλαξαν μόνο τα δεδομένα των διαπραγματεύσεων. Άλλαξε η ίδια η πραγματικότητα πάνω στην οποία θα έπρεπε πλέον να αναζητηθεί μια λύση.

Μέχρι τότε, παρά τις συγκρούσεις και τους τουρκοκυπριακούς θύλακες, η Κύπρος παρέμενε μια χώρα στην οποία οι δύο κοινότητες ήταν διάσπαρτες σε ολόκληρο το νησί. Η εισβολή άλλαξε δραματικά αυτή την εικόνα. Δημιουργήθηκαν δύο μεγάλες γεωγραφικές περιοχές, χωρισμένες από τη γραμμή κατάπαυσης του πυρός, ενώ εκατοντάδες χιλιάδες άνθρωποι εκτοπίστηκαν και σχεδόν ολόκληρος ο πληθυσμός μετακινήθηκε προς τη μία ή την άλλη πλευρά.

Η πραγματικότητα που είχε οδηγήσει τον Γκάλο Πλάζα να απορρίψει την ομοσπονδία το 1965 δεν υπήρχε πλέον. Εκείνο που τότε θεωρούνταν ανεφάρμοστο, επειδή θα απαιτούσε τη δημιουργία δύο γεωγραφικών ζωνών, είχε πλέον επιβληθεί διά της βίας από τα γεγονότα. Για την ελληνοκυπριακή πλευρά, το νέο ζητούμενο ήταν η επανένωση της χώρας. Όμως, το ερώτημα δεν ήταν πλέον πώς θα λειτουργούσε το Σύνταγμα του 1960 ή πώς θα βελτιωνόταν ένα ενιαίο κράτος. Το ερώτημα ήταν πώς θα μπορούσε να επανενωθεί μια χώρα που είχε ήδη χωριστεί στην πράξη.

Εδώ βρίσκεται η ουσιαστική τομή.

Η ομοσπονδιακή ιδέα δεν εμφανίστηκε επειδή κάποιος άλλαξε γνώμη από τη μια μέρα στην άλλη. Επανήλθε επειδή άλλαξε η πραγματικότητα πάνω στην οποία καλούνταν να εφαρμοστεί. Δεν είναι τυχαίο ότι αυτή η μεταβολή εκφράστηκε πρώτα από ανθρώπους που είχαν συμμετάσχει στις διαπραγματεύσεις πριν από την τουρκική εισβολή. Γνώριζαν καλύτερα από οποιονδήποτε άλλο πόσο διαφορετική ήταν πλέον η αφετηρία της συζήτησης.

Χαρακτηριστική είναι η στάση του ίδιου του Γλαύκου Κληρίδη. Λίγους μόλις μήνες νωρίτερα διαπραγματευόταν ακόμη μια λύση που κινούνταν στο πλαίσιο ενός ενιαίου κράτους. Στις 4 Νοεμβρίου 1974, όμως, ως Προεδρεύων της Δημοκρατίας, χαρακτήρισε δημόσια τη δικοινοτική διπεριφερειακή ομοσπονδία ως τη μόνη ρεαλιστική βάση λύσης υπό τις νέες συνθήκες. Η μεταβολή αυτή δεν οφειλόταν σε αλλαγή ιδεολογίας. Οφειλόταν στην αλλαγή της πραγματικότητας.

Ο ίδιος ο Κληρίδης θα το εξηγήσει χρόνια αργότερα με μια φράση που συμπυκνώνει, ίσως καλύτερα από οποιαδήποτε άλλη, αυτή τη μετάβαση:

«Η ειρωνεία είναι ότι το 1970 αρνηθήκαμε στην τουρκοκυπριακή κοινότητα την αυτονομία σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης. Η δικαιολογία για αυτήν την άρνησή μας ήταν ότι η αυτονομία συνιστούσε μια μορφή καλυμμένης ομοσπονδίας. Σήμερα, μετά από πολύ πόνο και βάσανα, δεχόμαστε ανοιχτά την ομοσπονδία, η οποία στην ουσία είναι μια πολύ ευρύτερη αυτονομία από εκείνη της τοπικής αυτοδιοίκησης, με την οποία οι Τουρκοκύπριοι θα ήσαν ικανοποιημένοι το 1970 και η οποία δεν βασιζόταν σε δυο χωριστές, γεωγραφικά συμπαγείς περιοχές!».

Η παρατήρηση αυτή αποτελεί μια εξαιρετικά σημαντική μαρτυρία ενός από τους βασικούς διαπραγματευτές της εποχής για το πώς η εισβολή άλλαξε τα όρια του πολιτικά εφικτού. Η ιστορία της δικοινοτικής ομοσπονδιακής λύσης αρχίζει ουσιαστικά εκεί. Λίγες εβδομάδες μετά τις δημόσιες τοποθετήσεις του Κληρίδη, η σύσκεψη των πολιτικών και στρατιωτικών ηγεσιών Ελλάδας και Κύπρου στην Αθήνα αποδέχθηκε την ομοσπονδία ως βάση για τη συνέχιση των διαπραγματεύσεων. Η πορεία αυτή οδήγησε στη Συμφωνία Υψηλού Επιπέδου Μακαρίου–Ντενκτάς της 12ης Φεβρουαρίου 1977, η οποία καθόρισε ως βάση των συνομιλιών μια ανεξάρτητη, αδέσμευτη, δικοινοτική ομόσπονδη δημοκρατία.

Αξίζει να σημειωθεί ότι η Συμφωνία Υψηλού Επιπέδου Μακαρίου–Ντενκτάς του 1977 δεν περιλαμβάνει τον όρο «διζωνική». Ούτε η δεύτερη Συμφωνία Υψηλού Επιπέδου του 1979, μεταξύ του Σπύρου Κυπριανού και του Ραούφ Ντενκτάς, χρησιμοποιεί τον όρο αυτό. Και στις δύο περιπτώσεις γίνεται λόγος για μια δικοινοτική ομόσπονδη δημοκρατία. Ο όρος «διζωνική» εμφανίζεται με σαφήνεια για πρώτη φορά το 1980, με την επανέναρξη των διακοινοτικών συνομιλιών υπό την αιγίδα των Ηνωμένων Εθνών. Εκεί αρχίζει να διαμορφώνεται η διάκριση ανάμεσα στην ομοσπονδία ως συνταγματική μορφή του κράτους και στη διζωνικότητα ως προς την εδαφική διάσταση της λύσης. Η εξέλιξη αυτή θα παγιωθεί σταδιακά και, το 1990, με το Ψήφισμα 649 του Συμβουλίου Ασφαλείας, ο ΟΗΕ θα αναφέρεται πλέον ρητά σε δικοινοτική, διζωνική ομοσπονδία.

Αυτό που συχνά παρερμηνεύεται είναι ότι η «διζωνικότητα» δεν σημαίνει δύο κράτη ούτε δύο κυριαρχίες. Δεν σήμαινε ότι οι δύο κοινότητες θα ζουν αποκομμένες η μία από την άλλη. Σημαίνει ότι η ομοσπονδία θα είναι οργανωμένη πάνω σε δύο συνιστώσες πολιτείες, μέσα σε ένα κράτος με μία κυριαρχία, μία διεθνή προσωπικότητα και μία ιθαγένεια. Τα διάφορα σχέδια λύσης που ακολούθησαν διαφοροποιούνταν ως προς τις αρμοδιότητες, τις εγγυήσεις, το περιουσιακό ή τη διακυβέρνηση, όχι όμως ως προς αυτή τη βασική αρχή. Με άλλα λόγια, η διζωνικότητα αφορά την κατανομή της εδαφικής και διοικητικής εξουσίας μέσα σε ένα ομόσπονδο κράτος· δεν αναιρεί την ενότητα του κράτους στη διεθνή έννομη τάξη.

Από το 1977 μέχρι σήμερα η Διζωνική Δικοινοτική Ομοσπονδία δεν παρέμεινε αμετάβλητη. Οι Ιδέες Γκάλι, το Σχέδιο Ανάν, οι συγκλίσεις Χριστόφια–Ταλάτ και οι διαπραγματεύσεις που έφτασαν μέχρι το Κραν Μοντανά περιέγραφαν διαφορετικές εκδοχές της ίδιας συμφωνημένης βάσης.

Παράλληλα, ποτέ δεν σταμάτησαν να διατυπώνονται, κατά καιρούς, και άλλες προσεγγίσεις: επιστροφή στο Σύνταγμα του 1960, ενιαίο κράτος χωρίς ομοσπονδιακή δομή, συνομοσπονδία ή δύο κράτη. Καμία, όμως, δεν έγινε κοινά αποδεκτή ως βάση διαπραγμάτευσης από τις δύο πλευρές ούτε υιοθετήθηκε από τα Ηνωμένα Έθνη ως πλαίσιο επίλυσης.

Αυτό δεν αποδεικνύει ότι η Διζωνική Δικοινοτική Ομοσπονδία είναι η ιδανική λύση. Η ιστορία δεν αποφαίνεται ποια πολιτική επιλογή είναι η καλύτερη. Δείχνει, όμως, γιατί μια συγκεκριμένη βάση διαπραγμάτευσης προέκυψε και γιατί διατηρήθηκε επί σχεδόν πέντε δεκαετίες.

Η ιστορία δεν υποχρεώνει κανέναν να αποδεχθεί τη Διζωνική Δικοινοτική Ομοσπονδία. Υποχρεώνει, όμως, όποιον την απορρίπτει να απαντήσει σε ένα ερώτημα: ποια εναλλακτική πρόταση μπορεί, μέσα στη σημερινή πραγματικότητα, να γίνει αποδεκτή και από τις δύο κοινότητες και να αποτελέσει νέα κοινή βάση διαπραγμάτευσης;

Γιατί αυτό διδάσκει η ιστορία του Κυπριακού: οι λύσεις δεν γεννιούνται στο κενό. Δεν επιβάλλονται απλώς από επιθυμίες ή συνθήματα. Διαμορφώνονται μέσα από τις πραγματικότητες που δημιουργούν τα γεγονότα και μέσα από αυτό που οι ενδιαφερόμενες πλευρές είναι κάθε φορά διατεθειμένες να αποδεχθούν ως κοινό σημείο εκκίνησης.