Ντόναλντ Τραμπ: Ισχύς του Δικαίου vs. δίκαιο της Ισχύος

Ανάμεσα σε χιλιάδες λήμματα, «δασμός» είναι «η πιο όμορφη λέξη στο λεξικό» για τον πρόεδρο Ντόναλντ Τραμπ. Οι δασμοί «θα μας κάνουν πλούσιους». «Όσο υψηλότερος ο δασμός, τόσο πιθανότερο είναι μια εταιρεία να εγκαταστήσει εργοστάσιο στις ΗΠΑ». Επιπλέον, είναι «μέσο για να αποκτήσεις ό,τι άλλο επιθυμείς».

Συλλέγοντας διάφορες δηλώσεις του προέδρου περί εξύμνησης των δασμών, συνειδητοποιεί κανείς ότι δεν εξυπηρετούν μόνο μια μερκαντιλιστική προσέγγιση· τους θεωρεί πολυεργαλείο στην υπηρεσία πολλών στόχων:

• ενίσχυση δημοσίων εσόδων, που ίσως επιτρέψει και μείωση της εσωτερικής φορολογίας (οι δασμοί αποτελούσαν κύρια πηγή ομοσπονδιακών δημοσίων εσόδων κατά τον… 19^ο αιώνα, διαβάζουμε σε πρόσφατο Σημείωμα της Υπηρεσίας Έρευνας του Κογκρέσου για τη δασμολογική πολιτική των ΗΠΑ),
• ανάκαμψη της εγχώριας βιομηχανίας, επιστροφή επενδύσεων στις ΗΠΑ και δημιουργία θέσεων εργασίας,
• μοχλός πίεσης και εξαναγκασμού για όποια επιδίωξη - αντιστροφή ελλειμάτων στο εμπορικό ισοζύγιο, επαναπατρισμό απελαθέντων μεταναστών στις χώρες προέλευσης, προσάρτηση εδαφών και άλλων γεωστρατηγικών επιδιώξεων, πάταξη της εισαγόμενης εγκληματικότητας και ναρκωτικών.

Η επιβολή δασμών από τον Ντόναλντ Τραμπ

Πέραν του οικονομικού κατακερματισμού και των επιπτώσεων διεθνώς, που επιφέρει η εφαρμογή (ακόμα και η απειλή) εμπορικών συγκρούσεων, ας σταθούμε σε άλλες προεκτάσεις.

Η εξαπόλυση επίθεσης κατά παντός εκτός συνόρων καθιστά κυρίαρχο το πολιτικό αφήγημα ότι για όλα τα προβλήματα των Αμερικανών ευθύνονται οι Άλλοι (κάθε Άλλος), για το ελλειμματικό εμπορικό ισοζύγιο, την αποβιομηχάνιση και απώλεια θέσεων εργασίας, για την εγκληματικότητα κ.ο.κ. Αντιστοίχως, υποδαυλίζει «πάθη» και εμπάθεια στους πολίτες άλλων κρατών. Την επαύριον της ωμής άσκησης ισχύος, οι Καναδοί πολίτες έσπευσαν να μποϋκοτάρουν αμερικανικά προϊόντα, να γιουχάρουν κατά την ανάκρουση του εθνικού ύμνου των ΗΠΑ σε αθλητικό αγώνα. Άλλοι πάλι με πικρία αναρωτηθήκαν πώς είναι δυνατό να το κάνει αυτό στον Καναδά παρά τη γεωγραφική, αλλά και τόσο στενή πολιτισμική εγγύτητα, σε αυτούς που «από κοινού νίκησαν τον φασισμό» (και ο Καναδός πρωθυπουργός επικαλέστηκε τις κοινές μάχες στις ακτές της Νορμανδίας, τις πεδιάδες της Φλάνδρας, όπως και πιο πρόσφατα παραδείγματα).

Παράλληλα, συνιστά (όπως, μεταξύ άλλων, και η αποχώρηση από τον ΠΟΥ και τη Συμφωνία για το Κλίμα) περιφρόνηση για τη διεθνή συνεργασία απέναντι σε παγκόσμιες προκλήσεις, το διεθνές δίκαιο και τον βασιζόμενο σε κανόνες πολυμερισμό (rules-based multilateralism), καθώς και την τήρηση των συμφωνηθέντων (αμοιβαίες παραχωρήσεις στο πλαίσιο διμερών Συμφωνιών). Αναναλογιστούμε πόσο καταλυτικό ρόλο είχαν οι ΗΠΑ στην ίδρυση των διεθνών οργανισμών και την παγκόσμια διακυβέρνηση...

Το διεθνές εμπορικό σύστημα, όπως διαμορφώθηκε το 1947 με την GATT και ιδίως από το 1995 με τον ΠΟΕ, σηματοδότησε ένα βασιζόμενο σε κανόνες (rules-based) πολυμερές εμπορικό σύστημα, αποδοχή πειθαρχιών και αμοιβαία άρση εμπορικών φραγμών, υπαγόμενα σε δεσμευτικό σύστημα επίλυσης διαφορών και επιβολής των κανόνων.

Ωστόσο, το υπό τον ΠΟΕ πολυμερές εμπορικό σύστημα βρίσκεται από χρόνια αντιμέτωπο με διπλή στασιμότητα (αν όχι σε υπαρξιακή κρίση), τόσο ως προς τη συμφωνία περί νέων κανόνων και άρσης φραγμών, όσο και ως προς τον μηχανισμό επίλυσης διαφορών.

Μεταξύ άλλων ενεργειών υπονόμευσης (και απειλών απόσυρσης), ήδη κατά την πρώτη θητεία, η κυβέρνηση Τραμπ επέφερε καίριο πλήγμα στο –υπό τον ΠΟΕ– πολυμερές εμπορικό σύστημα, και ειδικότερα στην κορωνίδα του, τον μηχανισμό επίλυσης διαφορών. Παρακωλύοντας συστηματικά από το 2017 τον επανα-διορισμό μελών, οδήγησε –τον Δεκέμβριο του 2019– το δευτεροβάθμιο δικαιοδοτικό όργανο (Appellate Body) σε παύση λειτουργίας (δεν διέθετε πλέον την απαιτούμενη απαρτία δικαστών για να εξετάζει υποθέσεις).

Σύμφωνα με τους κανόνες του Μνημονίου Επίλυσης Διαφορών του ΠΟΕ, κάθε διάδικο μέρος έχει δικαίωμα προσφυγής στο δευτεροβάθμιο όργανο. Ελλείψει αυτής της δυνατότητας, είναι αδύνατο να επέλθει οριστική επίλυση της διαφοράς. Το ηττηθέν μέρος μάλιστα μπορεί να εφεσιβάλει εν κενώ την πρωτοβάθμια απόφαση (panel Report), διαιωνίζοντας έτσι την επίδικη διαφορά (έχει ήδη συμβεί με δεκάδες υποθέσεις από το 2019 ως σήμερα).

Το 2020 και μέχρι να λειτουργήσει και πάλι το Appellate Body (κάτι που δεν διαφαίνεται στο εγγύς μέλλον), η ΕΕ και 19 κράτη μέλη του ΠΟΕ συμφώνησαν τη συμμετοχή τους στο Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement, στο οποίο προφανώς και δεν μετέχουν οι ΗΠΑ.

Τι ισχύει λοιπόν στο πλαίσιο του ΠΟΕ για τους δασμούς, τα μέτρα και αντίμετρα (έστω και αν η κυβέρνηση των ΗΠΑ επιδεικτικά το αγνοεί);

Oι ΗΠΑ, όπως και όλα τα κράτη μέλη, έχει προβεί σε «δέσμευση δασμών» («bound tariff rates»). Θεμελιώδους σημασίας είναι επίσης η αρχή της μη διάκρισης (μόνο ευμενέστερη μεταχείριση είναι επιτρεπτή, που απορρέει π.χ. από εμπορικές συμφωνίες ελευθέρων συναλλαγών).

Η επίκληση «εξαιρέσεων» για τη δικαιολόγηση μέτρων μη συμβατών με τους κανόνες του ΠΟΕ υπόκειται σε συγκεκριμένο πλαίσιο (για την επιβολή δασμών σε Καναδά, Μεξικό και Κίνα, νομική βάση των Εκτελεστικών Διαταγμάτων είναι η International Emergency Economic Powers Act. Δεν είχε μέχρι τώρα γίνει επίκληση για την επιβολή δασμών, ενώ ο πρόεδρος Biden είχε κάνει χρήση για την επιβολή κυρώσεων κατά της Ρωσίας αμέσως μετά την εισβολή στην Ουκρανία).

Εφόσον αποφανθούν τα δικαιοδοτικά όργανα του ΠΟΕ μη συμβατότητα (χωρίς δικαιολογημένη εξαίρεση) και αφού δοθεί εύλογος χρόνος συμμόρφωσης (ή αποζημίωσης), παρέχεται έγκριση στο νικήσαν κράτος να εφαρμόσει αντισταθμιστικά μέτρα.

Πώς θα αντιδράσει η ΕΕ, όταν έρθει η σειρά της; Ο Καναδάς προέβη αμέσως σε εξαγγελία αντιποίνων και ακολούθησε η διαπραγμάτευση (και η εκατέρωθεν προσωρινή αναστολή εφαρμογής μέτρων). Το Μεξικό έσπευσε να αποδεχθεί τους όρους που έθεσαν οι ΗΠΑ προκειμένου να διασφαλίσει –προσωρινή– αναστολή των δασμών.

Οι εμπορικές σχέσεις των ΗΠΑ με το Μεξικό και τον Καναδά διέπονται από τη Συμφωνία USMCA, που διαπραγματεύθηκε η κυβέρνηση Τραμπ κατά την πρώτη θητεία προς αντικατάσταση της NAFTA, την οποία ο πρόεδρος είχε χαρακτηρίσει ως πιθανότατα τη χειρότερη συμφωνία που έχει ποτέ συναφθεί, σε αντίθεση με τη νέα, που είναι «αμοιβαία επωφελής για τους Βορειοαμερικανούς εργάτες, γεωργούς, κτηνοτρόφους και επιχειρήσεις». Ωσάν να μην υφίσταται η Συμφωνία…

Η Κίνα, μεταξύ άλλων ενεργειών, έχει εξαγγείλει προσφυγή στον ΠΟΕ. Ποια ήταν η τύχη της καταγγελίας που είχε εισαγάγει το 2018 έναντι αμερικανικών δασμών στις εισαγωγές προϊόντων χάλυβα και αλουμινίου; Τα μέτρα κρίθηκαν το 2022 μη συμβατά με τους κανόνες του ΠΟΕ, ενώ η επίκληση λόγων ασφαλείας εκ μέρους των ΗΠΑ δεν έγινε δεκτή στην επίδικη διαφορά. Οι ΗΠΑ, αφού άσκησαν έφεση σε νομικό κενό, απλώς αγνόησαν την όποια κρίση περί μη συμβατότητας με τις πειθαρχίες του ΠΟΕ.

Τι θα κάνει η ΕΕ;

• θα επιχειρήσει να εξευμενίσει τον Αμερικανό πρόεδρο αγοράζοντας αμυντικό εξοπλισμό και περισσότερο υγροποιημένο φυσικό αέριο (μειώνοντας ταυτόχρονα την εξάρτηση από τη Ρωσία); Ορισμένα κράτη μέλη θέτουν ως θέμα αρχής να μην υποχωρήσει η Ένωση με το πιστόλι στον κρόταφο·
• θα προβεί σε αντισταθμιστικά μέτρα (συμβατά με τις πειθαρχίες του ΠΟΕ – ανάλογα του ύψους των αμερικανικών δασμών, σε στοχευμένες κατηγορίες εισαγόμενων προϊόντων); Όταν το 2018 η κυβέρνηση Τραμπ είχε επιβάλει και στην ΕΕ εισαγωγικούς δασμούς –ύψους 6,4 δισ. ευρώ– σε προϊόντα χάλυβα και αλουμινίου, τότε απάντησε με εξισορροπητικούς δασμούς σε προϊόντα προέλευσης ΗΠΑ (από bourbon, τζιν Levi’s μέχρι μηχανές Harley Davidson, προκειμένου να «πονέσουν» Πολιτείες προπύργια των Ρεπουμπλικάνων). Τελικά, συμφωνήθηκε αμοιβαία αναστολή (με ισχύ μέχρι τέλη Μαρτίου 2025). Η ανακωχή σύντομα λήγει…

Ανακαλώ στη μνήμη μου το μακρινό 2003 (ήμουν ασκούμενη στη Νομική Υπηρεσία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής). Η νίκη που είχε καταγάγει στον ΠΟΕ η ΕΕ και άλλα κράτη έναντι των ΗΠΑ (πάλι για μέτρα σε προϊόντα χάλυβα), οδήγησε αμέσως τις ΗΠΑ να αποσύρουν τα μέτρα, που είχαν κριθεί μη συμβατά με τους κανόνες του ΠΟΕ.

• θα απομακρυνθεί από τη διακηρυγμένη στρατηγική της έναντι της Κίνας, αυτής του περιορισμού κινδύνων, όχι της αποσύνδεσης (de-risk, not de-couple) και θα ευθυγραμμιστεί με τις ΗΠΑ στη σύγκρουση με τον κινεζικό κρατικό καπιταλισμό; Για πρώτη φορά την προηγούμενη εβδομάδα, ο αρμόδιος Επίτροπος ΕΕ μίλησε ανοικτά για συνεργασία με τις ΗΠΑ προκειμένου να αντιμετωπίσουν τις κοινές προκλήσεις που απορρέουν από τις «non-market» πολιτικές της Κίνας·
• θα μετατοπιστεί περαιτέρω προς τη χρήση οικονομικών εργαλείων για την προώθηση στόχων εξωτερικής πολιτικής (economic statecraft);

Διμερές συμβατικό πλαίσιο δεν υφίσταται, σε συνέχεια του ναυαγίου των διαπραγματεύσεων ΕΕ και ΗΠΑ για τη Διατλαντική εταιρική σχέση εμπορίου και επενδύσεων (TTIP).

Από το 2021 (λόγω της συνεχιζόμενης παρακώλυσης στον ΠΟΕ), η ΕΕ έχει αναθεωρήσει τη νομοθεσία της, και πλέον έχει τη δυνατότητα να εισαγάγει εμπορικά αντίμετρα (εισαγωγικούς δασμούς, ποσοτικούς περιορισμούς στις εισαγωγές, καθώς και μέτρα στο πεδίο των δημοσίων συμβάσεων/προμηθειών), χωρίς να χρειάζεται να αναμένει την ολοκλήρωση των διαδικασιών επίλυσης της εκάστοτε διαφοράς στο πλαίσιο του ΠΟΕ. Επιπλέον, από τα τέλη του 2023, έθεσε σε ισχύ ένα νέο εργαλείο για την προστασία έναντι οικονομικού εξαναγκασμού (The Anti-Coercion Instrument).

Πέραν της ακολουθητέας τακτικής και στρατηγικής, κυρίαρχο είναι το ζήτημα κατά πόσον θα είναι ενιαία η ευρωπαϊκή θέση και στάση έναντι των ΗΠΑ.

Η εμπορική πολιτική αποτελεί μια, από τις λίγες, αποκλειστικές αρμοδιότητες της Ένωσης, η οποία ενεργεί με «ενιαία φωνή στο παγκόσμιο στερέωμα». Αναλυτές εκφράζουν ανησυχία ότι η τακτική που θα ακολουθήσει η αμερικανική κυβέρνηση έναντι των ευρωπαϊκών κρατών είναι «διαίρει και βασίλευε», που δεν αποκλείεται να βρει πρόσφορο έδαφος στην τρέχουσα συγκυρία (φίλιες δυνάμεις στην Ευρώπη, πολιτικοοικονομική αστάθεια σε Γαλλία και Γερμανία, και πολλές άλλες προκλήσεις).

Αξίζει όμως να σημειωθούν δύο άλλες περιπτώσεις στο πεδίο της εμπορικής πολιτικής που διχάζουν την ΕΕ στο εσωτερικό της.

Η ψηφοφορία (Οκτώβριος 2024) για την επιβολή δασμών στις εισαγωγές κινεζικών ηλεκτρικών οχημάτων δίχασε έντονα τα κράτη μέλη ΕΕ (10 υπέρ της επιβολής, 5 κατά και 12 αποχές). Οι αποκλίσεις είναι δηλωτικός ευρύτερης διάστασης προσεγγίσεων ως προς την προσφυγή σε μέτρα εμπορικής άμυνας και προστασίας, όπως αποτυπώνεται και στις τοποθετήσεις Macron και Scholz, με τον Γάλλο πρόεδρο να τονίζει τους κινδύνους για την Ένωση εάν συνεχίσει να πορεύεται με την «κλασική» ατζέντα ελεύθερου εμπορίου, και τον Γερμανό Καγκελάριο να επισημαίνει ότι τα μέτρα προστασίας έναντι αθέμιτων εμπορικών πρακτικών δεν θα πρέπει να είναι επιβλαβή για εμάς τους ίδιους.

Με τη σειρά της η Κίνα απάντησε με έρευνες και μέτρα άμυνας σε εισαγωγές αγροδιατροφικών προϊόντων προέλευσης ΕΕ (γαλακτοκομικά, χοίρειο κρέας, καθώς και οινοπνευματώδη).

Έντονη αντιπαράθεση έχει προκαλέσει και η ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων της εμπορικής συμφωνίας ΕΕ με τις χώρες MERCOSUR από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (με τη Γαλλία σφόδρα εναντίον και τη Γερμανία ενθουσιωδώς υπέρ). Η αντιπαράθεση μεταξύ κρατών μελών ΕΕ αναμφίβολα σχετίζεται με αποκλίνοντα εμπορικά συμφέροντα (επιθετικά/εξαγωγικά –κυρίως βιομηχανικά ή αμυντικά– γεωργικά ζητήματα).

Τη Συμφωνία δεν απορρίπτουν σε επίπεδο ΕΕ μόνο φορείς εκπροσώπησης των αγροτών, αλλά ιδιαίτερα επικριτικές είναι οργανώσεις καταναλωτών και περιβαλλοντικές οργανώσεις για τις επιπτώσεις από τις εισαγωγές προϊόντων που δεν πληρούν υψηλές προδιαγραφές προστασίας δημόσιας υγείας, περιβάλλοντος, ευζωίας ζώων, βιωσιμότητας (αποψίλωση δασών Αμαζονίου).

Κρατάει χρόνια η ευρύτερη συζήτηση για τη διασφάλιση συνθηκών ίσου ανταγωνισμού (level playing field), καθώς επίσης για την αντιμετώπιση όχι μόνο του οικονομικού, αλλά και του κοινωνικού και περιβαλλοντικού ντάμπινγκ. Προς την κατεύθυνση αυτή έρχονται να προστεθούν και νέα νομοθετικά εργαλεία – μονομερή μέτρα όχι απαραιτήτως ευπρόσδεκτα από εταίρους της ΕΕ, όπως π.χ. EU Carbon Border Adjustment Mechanism/EU Deforestation Regulation).

Πολλές οι προκλήσεις, με τις ευρωατλαντικές σχέσεις στο επίκεντρο. Ας αποτελέσουν πηγή αφύπνισης και ώθησης για την ευρωπαϊκή ενοποίηση (ευσεβής πόθος όσων τόσο πιστεύουμε σε αυτή;), επιβεβαιώνοντας τον Monnet ότι μέσα από τις κρίσεις προχωρά η Ευρώπη.

Διακυβεύονται πολλά επιμέρους ζητήματα, και εν γένει το φιλελεύθερο δημοκρατικό υπόδειγμα.