Όμηροι της πολεοδομικής αβεβαιότητας

Συζητάμε καθημερινά για την απώλεια της αγοραστικής δύναμης των Ελλήνων από την ακρίβεια, την ενέργεια και τα καύσιμα. Πολύ μικρότερη συζήτηση γίνεται για μια δεύτερη, αθόρυβη απώλεια πλούτου, η οποία για μια οικογένεια μπορεί να αποδειχθεί πολλαπλάσια. Την απώλεια περιουσιακής δύναμης που προκαλεί η συνεχής μεταβολή της δυνατότητας αξιοποίησης της ακίνητης περιουσίας.

Ένα γήπεδο μπορεί να παραμένει στην ίδια θέση, με το ίδιο εμβαδόν και τον ίδιο ιδιοκτήτη, ενώ η οικονομική του αξία μεταβάλλεται δραματικά επειδή περιορίστηκε η δόμηση, αμφισβητήθηκε η οικοδομησιμότητα ή άλλαξε μια πολεοδομική γραμμή. Η κυριότητα μπορεί να παραμένει η ίδια, η οικονομική ουσία της περιουσίας όμως μεταβάλλεται.

Η προστασία του περιβάλλοντος και ο ορθολογικός χωρικός σχεδιασμός αποτελούν εκ των ων ουκ άνευ υποχρεώσεις της Πολιτείας. Το ζήτημα βρίσκεται στην ποιότητα της νομοθέτησης, στην προβλεψιμότητα και, κυρίως, στη σειρά με την οποία πραγματοποιούνται οι αλλαγές. Πρώτα οφείλει το κράτος να δημιουργεί συνθήκες ισονομίας, σαφήνειας και ασφάλειας και κατόπιν να επιβάλλει νέους περιορισμούς.

Η πρώτη χαρακτηριστική εκδήλωση αυτής της νομοθετικής αστάθειας εμφανίστηκε στο πεδίο των αυθαιρέτων. Από το 2011 μέχρι το 2017 ψηφίστηκαν τρεις μεγάλοι νόμοι, οι ν. 4014, 4178 και 4495. Γύρω τους αναπτύχθηκε ένας παράλληλος μηχανισμός τροποποιήσεων, εγκυκλίων, υπουργικών αποφάσεων, τεχνικών οδηγιών και ερωταπαντήσεων.

Το εντυπωσιακό είναι ότι κάθε μεταγενέστερος νόμος είχε ήδη μπροστά του τις αδυναμίες του προηγούμενου. Οι μηχανικοί είχαν εντοπίσει τα προβλήματα, οι υπηρεσίες γνώριζαν τις ασάφειες και οι ερωταπαντήσεις είχαν ουσιαστικά χαρτογραφήσει τις τρωτότητες του συστήματος. Κι όμως, σημαντικό μέρος των κενών επιβίωσε και συνοδεύτηκε από νέες εξαιρέσεις, μεταβατικές ρυθμίσεις και ερμηνείες. Κάθε νέος νόμος κληρονομούσε έτσι την πολυπλοκότητα του προηγούμενου και την επέκτεινε. Σοφόν το σαφές.

Χαρακτηριστική είναι η κόκκινη γραμμή της 28ης Ιουλίου 2011. Ο ν. 4178/2013 προέβλεψε ότι μέσα σε αποκλειστική προθεσμία έξι μηνών θα εισάγονταν στο πληροφοριακό σύστημα αεροφωτογραφίες της συγκεκριμένης ημερομηνίας για ολόκληρη την Επικράτεια.

Ας υποθέσουμε δύο αυθαίρετες κατασκευές που ολοκληρώθηκαν τον Ιούνιο του 2011. Για την πρώτη υπάρχει κοντινή χρονικά αεροφωτογραφία και η κατασκευή αποδεικνύεται εύκολα. Για τη δεύτερη υπάρχει παλαιότερη λήψη πριν από την κατασκευή και η επόμενη αρκετά αργότερα. Η πραγματική κατάσταση είναι ίδια, όμως οι δύο ιδιοκτήτες βρίσκονται σε διαφορετική αποδεικτική θέση. Η Πολιτεία θέσπισε μία κοινή κόκκινη γραμμή για όλους, χωρίς να εξασφαλίσει αντίστοιχα μία κοινή αποδεικτική αφετηρία για όλους. Η ισονομία προϋποθέτει και ίσες συνθήκες εφαρμογής του νόμου.

Λίγα χρόνια αργότερα αλλάζει το πεδίο της συζήτησης. Από τη διαχείριση των αυθαιρέτων περνάμε στην ίδια την οικοδομησιμότητα της γης. Ο ν. 4759/2020 έθεσε ως βασικό στόχο τον περιορισμό της δόμησης στις περιοχές χωρίς πολεοδομικό σχεδιασμό πρώτου επιπέδου, ενώ περιοχές με ήδη καθορισμένες χρήσεις γης και όρους δόμησης μέσω ΓΠΣ, ΣΧΟΟΑΠ, ΖΟΕ ή άλλων αντίστοιχων εργαλείων υπάγονταν σε διαφορετικό κανονιστικό πλαίσιο.

Έτσι, δύο συγκρίσιμα γήπεδα μπορούσαν να έχουν διαφορετική τύχη ανάλογα με το αν η Πολιτεία είχε προλάβει να ολοκληρώσει τον σχεδιασμό στην περιοχή τους. Η κρατική καθυστέρηση δημιούργησε στην πράξη πολίτες δύο ταχυτήτων. Η ορθή σειρά θα ήταν αυτονόητη. Πρώτα ολοκλήρωση του σχεδιασμού σε όλη τη χώρα και κοινή αφετηρία. Ύστερα εφαρμογή των περιορισμών επί ίσοις όροις.

Το επόμενο κεφάλαιο της εκτός σχεδίου δόμησης αφορά τους δρόμους. Το 2023 η απόφαση 176 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας επανέφερε με ιδιαίτερη ένταση το ζήτημα του προσώπου σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο δρόμο ως κρίσιμη προϋπόθεση της οικοδομησιμότητας.

Ένας δρόμος μπορεί να χρησιμοποιείται επί δεκαετίες, να εμφανίζεται σε χάρτες, να έχει ασφαλτοστρωθεί και να εξυπηρετεί πολλές ιδιοκτησίες, ενώ ο ιδιοκτήτης καλείται να τεκμηριώσει τον νομικό του χαρακτήρα. Η Πολιτεία ζητά από τον πολίτη να αποδείξει ποιος δρόμος είναι νομίμως υφιστάμενος, την ώρα που η συνολική καταγραφή και θεσμική αναγνώριση του οδικού δικτύου βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη.

Το 2025 το επίκεντρο μετακινήθηκε στα όρια των μικρών οικισμών. Το Π.Δ. 194/2025 έθεσε νέο πλαίσιο και κριτήρια για την οριοθέτηση των οικισμών κάτω των 2.000 κατοίκων. Μια γραμμή λίγων χιλιοστών σε έναν πολεοδομικό χάρτη μπορεί όμως να αντιπροσωπεύει δεκάδες ή εκατοντάδες χιλιάδες ευρώ πραγματικής ιδιωτικής περιουσίας. Την ίδια χρονιά άνοιξε ένα διαφορετικό μέτωπο με τα μπόνους του ΝΟΚ. Οι αποφάσεις 146 έως 149/2025 της Ολομέλειας του ΣτΕ έκριναν αντισυνταγματική την οριζόντια εφαρμογή συγκεκριμένων κινήτρων και το ίδιο το Υπουργείο αναγνώρισε ότι είχε δημιουργηθεί καθεστώς αβεβαιότητας για ιδιοκτήτες, επενδυτές και Διοίκηση. Η δικαστική κρίση αποτελεί αυτονόητη λειτουργία του κράτους δικαίου. Το ζήτημα αφορά την ποιότητα και τη θεσμική θωράκιση των κανόνων πάνω στους οποίους πολίτες και επιχειρήσεις δεσμεύουν πραγματικά κεφάλαια.

Το 2026 το πρόβλημα περνά πλέον από το επίπεδο της νομοθεσίας στην καθημερινή διοικητική εφαρμογή. Στην Κεφαλονιά ομάδα μηχανικών καταγγέλλει διαφορετική αντιμετώπιση όμοιων υποθέσεων εκτός σχεδίου ακόμη και μέσα στην ίδια ΥΔΟΜ Αργοστολίου. Ο τραγέλαφος ολοκληρώνεται όταν η ίδια νομοθεσία μπορεί να οδηγεί σε διαφορετικό αποτέλεσμα ακόμη και μέσα στην ίδια υπηρεσία.

Εδώ βρίσκεται ίσως το απλούστερο μέτρο επιτυχίας ενός νόμου. Η ίδια ερώτηση, με τα ίδια πραγματικά δεδομένα, οφείλει να λαμβάνει την ίδια σαφή απάντηση στο Ηράκλειο, στην Κεφαλονιά, στην Αθήνα, στην Ήπειρο και στη Θράκη. Πολύ περισσότερο μέσα στην ίδια ΥΔΟΜ.

Απέναντι σε αυτή την πολυνομία ήρθε το 2026 και η κωδικοποίηση. Ο ν. 5306/2026 κύρωσε τον νέο Κώδικα Χωροταξίας και Πολεοδομίας. Η συγκέντρωση της διάσπαρτης νομοθεσίας αποτελεί χρήσιμο βήμα. Η πραγματική απλοποίηση όμως απαιτεί θεραπεία της πολυπλοκότητας και όχι κωδικοποίησή της. Η διαφορετική ερμηνεία βασικών πολεοδομικών εννοιών ακόμη και μεταξύ έμπειρων μηχανικών δείχνει ότι το πρόβλημα φτάνει στην ίδια τη σαφήνεια και την εφαρμοσιμότητα του κανόνα.

Και η πολεοδομική νομοθεσία αποτελεί μόνο τη μία όψη του προβλήματος. Δασική και αρχαιολογική νομοθεσία, περιβαλλοντικές ζώνες, αιγιαλός και ειδικά καθεστώτα προστασίας προσθέτουν νέες παραμέτρους στην αξιοποίηση ενός ακινήτου. Όλα υπηρετούν σημαντικούς σκοπούς δημοσίου συμφέροντος. Η σωρευτική τους εφαρμογή απαιτεί όμως ένα ενιαίο και αξιόπιστο διαβατήριο ακινήτου, ώστε πολίτης και επενδυτής να γνωρίζουν εξαρχής, στον μεγαλύτερο δυνατό βαθμό, τι ακριβώς αποκτούν.

Η αρχαιολογική προστασία αποτελεί ίσως το πιο παραστατικό παράδειγμα. Ένας επενδυτής μπορεί να αγοράσει ακίνητο σε περιοχή αρχαιολογικού ενδιαφέροντος, να δαπανήσει σημαντικά ποσά για μελέτες και οικοδομική άδεια και να φτάσει μέχρι την έναρξη των εκσκαφών. Η αποκάλυψη αρχαιοτήτων μπορεί να οδηγήσει σε διακοπή των εργασιών και σωστική ανασκαφική έρευνα, από τα αποτελέσματα της οποίας μπορεί να εξαρτηθεί η περαιτέρω πορεία του έργου.

Πώς εξηγείται αυτό σε έναν επενδυτή και πολύ περισσότερο σε έναν αλλοδαπό που προέρχεται από ένα πιο προβλέψιμο θεσμικό περιβάλλον, όπου κρίσιμα ζητήματα αποσαφηνίζονται σε μεγαλύτερο βαθμό πριν από τη δέσμευση του κεφαλαίου; Πώς του εξηγείς ότι στην Ελλάδα μπορεί να αγοράσει νόμιμα, να αδειοδοτήσει νόμιμα, να δαπανήσει σημαντικά ποσά και η πραγματική δυνατότητα ολοκλήρωσης της επένδυσής του να κριθεί αφού έχει ήδη ξεκινήσει να σκάβει;

Η προστασία των αρχαιοτήτων αποτελεί αυτονόητη υποχρέωση μιας χώρας με τον πολιτιστικό πλούτο της Ελλάδας. Η σοβαρή επενδυτική πολιτική απαιτεί όμως όσο το δυνατόν πληρέστερη γνώση των κινδύνων πριν από τη δέσμευση σημαντικών κεφαλαίων.

Και εδώ η περιουσιακή ανασφάλεια μετατρέπεται σε επενδυτική ανασφάλεια. Ο επενδυτής αγοράζει μαζί με τη γη χρήση, οικοδομησιμότητα, επιτρεπόμενη δόμηση και δυνατότητα ανάπτυξης. Πάνω σε αυτά διαμορφώνει την τιμή αγοράς, τη χρηματοδότηση και την απόδοση του κεφαλαίου του. Μια έκταση που αποκτήθηκε με συγκεκριμένη δυνατότητα αξιοποίησης αποκτά εντελώς διαφορετική οικονομική υπόσταση αν αυτή περιοριστεί αργότερα δραστικά.

Η πολεοδομική αβεβαιότητα μετατρέπεται έτσι σε επενδυτικό ρίσκο χώρας. Μια χώρα που επιδιώκει επενδύσεις με ορίζοντα είκοσι και τριάντα ετών χρειάζεται να προσφέρει αντίστοιχη θεσμική προβλεψιμότητα. Η επενδυτική ασφάλεια αρχίζει από τη βεβαιότητα γύρω από το τι ακριβώς αγοράζει κάποιος.

Διαχρονικά μέχρι σήμερα επαναλαμβάνεται το ίδιο μοτίβο. Νέος νόμος, νέα περικοπή, νέα ερμηνεία, νέα εξαίρεση και νέα μεταβατική ρύθμιση. Κάπου εδώ χρειάζεται να αντιμετωπίσουμε ως Πολιτεία την οικοδομησιμότητα με τη σοβαρότητα που αντιστοιχεί στην πραγματική οικονομική και κοινωνική της σημασία.

Η οικοδομή και η ανάπτυξη ακινήτων αποτελούν έναν από τους βασικούς πυλώνες της ελληνικής οικονομίας και συνδέονται άρρηκτα με τον τουρισμό και τις τουριστικές επενδύσεις. Ένα τόσο κρίσιμο πεδίο για την ανάπτυξη, την ιδιωτική περιουσία και την προσέλκυση κεφαλαίων αξίζει επιτέλους τη σοβαρότητα, τη θεσμική συνέπεια και τη φροντίδα που του αναλογούν.

Η κατεύθυνση είναι απλή. Πρώτα χάρτες και ύστερα κανόνες που βασίζονται στους χάρτες. Πρώτα αναγνωρισμένοι δρόμοι και ύστερα κρίση της οικοδομησιμότητας. Πρώτα ολοκληρωμένος χωρικός σχεδιασμός και ύστερα περιορισμοί επί ίσοις όροις.

Μιλάμε κατά κόρον για την απώλεια αγοραστικής δύναμης. Η ίδια προσοχή αξίζει και στην απώλεια περιουσιακής δύναμης, ιδιαίτερα σε μια χώρα όπου ένα οικόπεδο ή ένα γήπεδο αποτελεί συχνά τον κόπο και την αποταμίευση περισσότερων της μιας γενεών.

Η Πολιτεία οφείλει πρώτα να ολοκληρώνει τη δική της δουλειά και ύστερα να μεταφέρει το βάρος των κανόνων στον πολίτη. Μέχρι τότε η οικοδομησιμότητα θα παραμένει κινούμενος στόχος και μαζί της θα μεταβάλλεται αθόρυβα η αξία ενός σημαντικού μέρους της ιδιωτικής περιουσίας της χώρας.