Η πολυ-επίπεδη διακυβέρνηση δεν είναι μόνο σύνθημα

Διαβάζω μια είδηση από τα ψιλά των εφημερίδων: «Το "Σύμφωνο των Δημάρχων" για την καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής και την εξασφάλιση ενός βιώσιμου ενεργειακού μέλλοντος για τις πόλεις είναι ένα κοινοτικό πρόγραμμα στο οποίο συμμετέχουν πολλοί Έλληνες αιρετοί. Τα προγράμματα αυτά έχουν ως σκοπό τη μεταφορά τεχνογνωσίας και καλών πρακτικών οι οποίες, προφανώς, θα πρέπει να ενσωματωθούν στη λειτουργία και την δομή του Δήμου».

Ποιοι θα είναι οι εργαζόμενοι, τα στελέχη που θα αναλάβουν να μεταφέρουν την τεχνογνωσία, να συλλέξουν δεδομένα και να προχωρήσουν στην εφαρμογή ενός τοπικού σχεδίου δράσης που θα συνδέεται οργανικά με τα αντίστοιχα των Περιφερειών και των Υπουργείων;

Σήμερα υπηρετούν 84.610 (μόνιμοι και αορίστου χρόνου) δημόσιοι υπάλληλοι σε ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού, 5.672 σε αποκεντρωμένες δημόσιες υπηρεσίες, ενώ 442.217 στα Υπουργεία. Όλοι επιλέγονται με αποφάσεις της κεντρικής κυβέρνησης.

Οι υπάλληλοι που θα προσληφθούν στους Δήμους καλούνται να ασκήσουν συγκεκριμένες αρμοδιότητες που εκχωρούνται σ’ αυτούς από την κεντρική κυβέρνηση. Αμείβονται, δε, και κρίνονται με τον ίδιο τρόπο που ισχύει για τους υπαλλήλους της κεντρικής κυβέρνησης,

Στο μοντέλο αυτό έχει ασκηθεί συστηματική κριτική χωρίς όμως να έχει αντικατασταθεί από κάποιο άλλο. Το πρώτο σημείο κριτικής συναρτάται προς την εκχώρηση πεδίων πολιτικής και όχι μεμονωμένων (ρυθμιστικού χαρακτήρα) αρμοδιοτήτων στην αυτοδιοίκηση, ενώ το δεύτερο με τη διασφάλιση της συστημικής λειτουργίας της πολυ-επίπεδης διακυβέρνησης.

Έχουν υπάρξει, κατά καιρούς, μεμονωμένες προσπάθειες μεταφοράς αρμοδιοτήτων χωρίς όμως να υπακούουν σε κάποια επιστημονική μεθοδολογία. Σε πολλές απ’ αυτές δημιουργήθηκαν νομικές και συνταγματικές εμπλοκές κατά τη μεταφορά τους (βλ. προβλήματα εφαρμογής «Καλλικράτη»), ασυνέχειες και, εν τέλει, εγκατάλειψη της προσπάθειας.

Αντί των μεμονωμένων αρμοδιοτήτων πολλοί και, ειδικότερα, η ΚΕΔΕ και η ΕΝΠΕ υποστηρίζουν, σταθερά, κατά τα τελευταία χρόνια (2017-2021), τη μεταφορά πεδίων πολιτικής και όχι μεμονωμένων αρμοδιοτήτων.

Ωστόσο, οι συλλογικοί φορείς της αυτοδιοίκησης δεν έχουν ακόμη προχωρήσει στις προπαρασκευαστικές ενέργειες που είναι απαραίτητες για να συμβεί αυτό.

Μεταξύ αυτών συγκαταλέγονται οι εξής:

1. Δημιουργία βάσης δεδομένων στην οποία περιλαμβάνονται όλες οι εμπλεκόμενες κεντρικές, περιφερειακές και τοπικές δημόσιες οργανώσεις (συμπεριλαμβανόμενων των νομικών προσώπων πάσης φύσεως) στην εφαρμογή ενός προγράμματος η μιας δημόσιας πολιτικής.
2. Μέσα από μια εκτεταμένη και ουσιαστική διαβούλευση με τους αιρετούς και τους φορείς υλοποίησης προγραμμάτων και δράσεων, να ξεκαθαριστεί ποιος ενδιαφέρεται για την εφαρμογή ενός πεδίου πολιτικής και ποιος όχι. Δεν έχει νόημα να μεταφέρονται αρμοδιότητες για τις οποίες υπάρχει άρνηση η επιφύλαξη των αιρετών και των τοπικών κοινωνιών.
3. Οργάνωση επικοινωνίας και αμφίδρομης πληροφόρησης σε σχέση με φορείς αδιευκρίνιστης ταυτότητας και στόχευσης που, συχνά, κινούνται όχι μόνο σε αντίθετη κατεύθυνση από την επίσημη/κυβερνητική πολιτική αλλά εξυπηρετούν αλλότρια προς τα εθνικά συμφέροντα.
4. Δημιουργία ενός συμπεριληπτικού ψηφιακού χάρτη «δημόσιων πολιτικών ανά βαθμίδα διακυβέρνησης» με σκοπό την ενσωμάτωση των πεποιθήσεων και προοπτικών των περισσότερων κοινωνικών ομάδων που επηρεάζονται/πλήττονται απ’ αυτές.
5. Ιδιαίτερη σημασία έχει ο τυπικός ή άτυπος τρόπος με τον οποίο συλλειτουργούν τα διάφορα επίπεδα διοίκησης. Σχέσεις και δεσμοί που έχουν δημιουργηθεί κατά τον έναν ή άλλον τρόπο πρέπει να μην θιγούν.

Ένα μοντέλο οριοθέτησης πεδίων πολιτικής που συναντά την επιδοκιμασία διαφορετικών διοικητικών και έννομων τάξεων είναι το συναινετικό που αντιπαραβάλλεται προς το τεκμήριο αρμοδιότητας του κράτους. Σύμφωνα μ’ αυτό, δημιουργείται μια υποχρέωση συναίνεσης την οποία αναλαμβάνει ένας ειδικά εκπαιδευμένος προς τούτο Διαμεσολαβητής.

Η συναίνεση ως ουσιαστικό στοιχείο μιας στρατηγικής διοίκησης ενέχει κινδύνους αλλά και πλεονεκτήματα και λειτουργεί, πάντα, εντός των ορίων της νομιμότητας και του κράτους δικαίου. Στο συναινετικό μοντέλο διοίκησης υπάρχει μια διαδικαστική ισονομία μεταξύ των πολιτών, του κράτους και των μη κρατικών οργανώσεων που έχει ευεργετικές επιπτώσεις στην εφαρμογή των πολιτικών.

Η συναίνεση κάμπτει τις αντιστάσεις των ισχυρότερων κοινωνικών /οικονομικών πόλων αντίστασης και αποκαλύπτει ατυπικότητες οι οποίες μπορεί να λειτουργήσουν επ’ ωφελεία των δημόσιων πολιτικών.

Η συναινετική εφαρμογή των πολιτικών συμβάλλει στη δημιουργία μιας κουλτούρας επικοινωνίας και κατανόησης των επιχειρημάτων που προβάλλονται εκατέρωθεν, κάτι που βρίσκεται στον αντίποδα της γραφειοκρατικής, πολλώ δε μάλλον, της πελατειακής και αδιαφανούς διοίκησης.

Το συναινετικό μοντέλο στηρίζεται σε ολιστικές κοινωνικές θεωρίες, όπως η Συστημική, ενώ σε πρακτικό επίπεδο, η έμφαση δίνεται στην ανάπτυξη των ικανοτήτων των τοπικών αρχών να σχεδιάζουν, να παρακολουθούν την εφαρμογή και να αξιολογούν αντίστοιχες πολιτικές.

Τούτων δοθέντων, η νομοθετική ρύθμιση για την πολύ-επίπεδη διακυβέρνηση θα πρέπει να κατοχυρώνει τη μέθοδο, τη διαδικασία και τον μηχανισμό εφαρμογής της με διαρκή αξιολόγηση των μεταφερόμενων λειτουργιών και αρμοδιοτήτων στα επιμέρους επίπεδα διοίκησης.

Έχει προταθεί η σύσταση ενός Συμβουλίου/ Παρατηρητηρίου Μεταφοράς Αρμοδιοτήτων είτε στο Υπουργείο Εσωτερικών είτε σε Ανεξάρτητη Αρχή (ΑΣΕΠ). Γίνεται, ευρέως, δεκτό ότι πρέπει να υπάρχει ένας σταθερός μηχανισμός που να παρακολουθεί την εκτέλεση των αποφάσεων με τις οποίες μεταφέρονται οι αρμοδιότητες, η πιθανή τους επικάλυψη με άλλες ήδη υφιστάμενες και η συσχέτισή τους με άλλες αντίστοιχες που ασκούνται από άλλα επίπεδα διοίκησης.

Εννοείται ότι μόνον η κεντρική κυβέρνηση μπορεί να αποφασίζει για την μεταφορά, την συγχώνευση η κατάργηση παλιότερων και νεότερων αρμοδιοτήτων.

Σε μια τέτοια περίπτωση το ΑΣΕΠ θα πρέπει να μεταφράζει τις αρμοδιότητες σε συγκεκριμένες θέσεις προσωπικού εντός της περιφερειακής/τοπικής οργάνωσης, να δημιουργεί τα σχετικά περιγράμματα, να παρακολουθεί και να επιλαμβάνεται της διαδικασίας επιλογής και ανέλιξης του προσωπικού στις συγκεκριμένες θέσεις είτε δια ζώσης είτε με χρήση της τεχνολογίας και του διαδικτύου (on line coaching, distance mentoring etc).

Το Συμβούλιο Μεταφοράς Αρμοδιοτήτων θα έχει ως αποστολή:

• Τη συγκέντρωση και καταγραφή των αρμοδιοτήτων που εφεξής θεσπίζονται, καταργούνται ή μεταφέρονται μεταξύ των φορέων όλων των επιπέδων της δημόσιας διοίκησης (κεντρική και αποκεντρωμένη διοίκηση, τοπική αυτοδιοίκηση),
• Την κατηγοριοποίηση των ανωτέρω αρμοδιοτήτων (επιτελικές, εκτελεστικές, υποστηρικτικές) μεταξύ όλων των επιπέδων της δημόσιας διοίκησης (κεντρική και αποκεντρωμένη διοίκηση, τοπική αυτοδιοίκηση).
• Tη δομική αποτύπωση των νέων αρμοδιοτήτων στους οργανισμούς υπό την μορφή περιγραμμάτων θέσεων.
• Τον προγραμματισμό των προσλήψεων και κρίσεων του προσωπικού για εξέλιξη.

Εν κατακλείδι, σήμερα υπάρχει η αναγκαία τεχνογνωσία που μπορεί να στηρίξει τη μεγάλη, ίσως τη μεγαλύτερη όλων, διοικητική μεταρρύθμιση που είναι η πολύ-επίπεδη διακυβέρνηση. Σθένος και πολιτική βούληση χρειάζεται.