Γράφουν οι Γιώργος Χ. Σωτηρέλης - Παναγιώτης Η. Δημητρόπουλος
Η επικείμενη δημοσίευση της απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ) ως προς τις τηλεοπτικές άδειες, πέρα από τις εξελίξεις που έχει δρομολογήσει, θέτει ξανά επί τάπητος το ζήτημα μιας συνολικής και οριστικής ρύθμισης του τηλεοπτικού τοπίου.
Φυσικά δεν επιχαίρουμε για το ότι επιβεβαιωθήκαμε, διότι από την αρχή η θέση μας, τόσο από κοινού όσο και κατ' ιδίαν, είναι ξεκάθαρα κατά της λογικής του άσπρου μαύρου και άρα δεν εντάσσεται στην τυφλή αντιπαράθεση των δύο στρατοπέδων που έχει δυστυχώς επικρατήσει εις βάρος του ειλικρινούς και απροκατάληπτου διαλόγου αλλά και προς βλάβη, εν τέλει, του δημόσιου συμφέροντος. Ως εκ τούτου αντιλαμβανόμαστε την παρούσα παρέμβαση σαν μια ακόμη απόπειρα εποικοδομητικής συμβολής στις νέες διαδικασίες που πρέπει να δρομολογηθούν με άξονα την χάραξη ενός ολοκληρωμένου οδικού χάρτη για τη ρύθμιση της ραδιοτηλεόρασης.
Το πρώτο που θέλουμε να επισημάνουμε είναι ότι ο χάρτης αυτός πρέπει να καταρτισθεί το συντομότερο στη βάση των αρχών και των κανόνων που ο ίδιος ο συνταγματικός νομοθέτης έχει θεσπίσει ήδη από το 1975 και επιβεβαίωσε −πληρέστερα− με την αναθεώρηση του 2001 (άρθρα 5Α και 15 του Συντάγματος).
Πρέπει, δηλαδή, να εκκινεί από τον σεβασμό στο ρητά κατοχυρωμένο πλέον δικαίωμα πληροφόρησης και να διασφαλίζει, με συγκεκριμένες εγγυήσεις, αφ' ενός τη διαφάνεια στην προέλευση των οικονομικών των ΜΜΕ και αφ' ετέρου την πολυμέρεια και τον πλουραλισμό κατά τη μετάδοση των προγραμμάτων τους.
Στο πλαίσιο αυτό θα επιχειρήσουμε να σκιαγραφήσουμε σε γενικές γραμμές έναν τέτοιον οδικό χάρτη, σε μια προσπάθεια να δείξουμε ότι η κατάρτισή του δεν πρέπει να αποτελέσει το άλλοθι για νέες καθυστερήσεις στην αδειοδότηση αλλά το μέσο για μια οριστική, πάγια, δίκαιη και χωρίς αμφιταλαντεύσεις απάντηση του πολιτικού συστήματος σε μια άναρχη και προβληματική κατάσταση που παραμένει αρρύθμιστη εδώ και δεκαετίες.
Δύο είναι οι βασικοί άξονες στις οποίες πρέπει να κινηθεί μια νέα δημόσια πολιτική για τη ραδιοτηλεόραση: (1) ο προσδιορισμός του αριθμού των αδειών σε συνδυασμό με μια συνολική αναθεώρηση (επικαιροποίηση) του χάρτη των συχνοτήτων και (2) η αναθεώρηση του νομοθετικού πλαισίου για τη διαγωνιστική διαδικασία. Ειδικότερα:
1. Ο αριθμός των αδειών έχει αναχθεί σε μείζον ζήτημα διαφωνίας που ενδέχεται να μπλοκάρει τη διαδικασία για μεγάλο χρονικό διάστημα. Η πρόσφατη ρύθμιση της κυβέρνησης για καθορισμό του αριθμού των αδειών εκπομπής μετά από σύμφωνη και όχι απλά αιτιολογημένη γνώμη του ΕΣΡ κινείται στη σωστή κατεύθυνση, καθώς εμπλέκει με αποφασιστικό τρόπο στη διαδικασία το όργανο που είναι αρμόδιο εκ του Συντάγματος για την άσκηση του άμεσου ελέγχου του κράτους στη ραδιοτηλεόραση. Για να ασκηθεί όμως η αρμοδιότητα αυτή του ΕΣΡ με τρόπο ουσιαστικό και αποτελεσματικό, και όχι προσχηματικά, πρέπει απαραιτήτως να προβλεφθεί και η εμπλοκή της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων που είναι αρμόδια για την εποπτεία του φάσματος. Πρόκειται για την Αρχή η οποία διαθέτει την απαιτούμενη τεχνογνωσία, αναφορικά με τις παρούσες αλλά και τις μελλοντικές δυνατότητες χρήσης του φάσματος από τους τηλεοπτικούς και ραδιοφωνικούς σταθμούς, δεδομένων των διαρκώς εξελισσόμενων τεχνολογιών εκπομπής.
Υπό το πρίσμα αυτό πρέπει να γίνει ουσιαστική διαβούλευση για την προετοιμασία της χώρας μας και για τις ενέργειες που πρέπει να αναληφθούν ως προς την διεκδίκηση διαύλων που θα χρησιμοποιηθούν για εμπορική χρήση, καθώς οι τεχνολογικές δυνατότητες για εκπομπή ραδιοτηλεοπτικών σταθμών δεν πρέπει να γίνονται αντιληπτές στατικά (τι δυνατότητες έχουμε σήμερα) αλλά δυναμικά (τι δυνατότητες θα έχουμε σε μερικά χρόνια στη βάση του ψηφιακού μερίσματος). Ο καθορισμός δε του αριθμού των αδειών πρέπει να κινηθεί σε δύο άξονες: Πρώτον να διασφαλίσει την εξωτερική πολυμέρεια ως απόρροια των συνταγματικών αρχών της αντικειμενικότητας και της ποιότητας (πράγμα που σημαίνει ότι το βασικό κριτήριο για την παροχή των αδειών πρέπει να είναι ουσιαστικό βάσει των επιταγών του Συντάγματος και όχι προϊόν πολιτικών υπολογισμών), και δεύτερον να γίνει συνολικά και όχι αποσπασματικά τόσο για τα κανάλια εθνικής εμβέλειας όσο και για τα περιφερειακά. Και τούτο ώστε αφ' ενός να μην δημιουργούνται αμφιβολίες για τον αριθμό των παικτών της ραδιοτηλεοπτικής αγοράς στα επόμενα χρόνια, αφ' ετέρου να μην δίδεται η δυνατότητα χρησιμοποίησης του αριθμού των αδειών ως μέσου αδιαφανούς διαπραγμάτευσης της εκάστοτε κυβέρνησης και των υποψηφίων σε επόμενα στάδια της διαδικασίας αδειοδότησης, όπως έχουμε δει να συμβαίνει στο παρελθόν με τους ραδιοφωνικούς σταθμούς της Αττικής.
2. Όπως φάνηκε από το αποτέλεσμα της δημοπρασίας, η λογική του πλειοδοτικού διαγωνισμού, που υιοθέτησε ο ν. 4339/2015 (νόμος Παππά), δεν είναι συμβατή με την ουσιαστική αξιολόγηση των υποψηφίων σταθμών, νέων και παλαιών, βάσει των κριτήριων που ο ίδιος ο συνταγματικός νομοθέτης έχει αποτυπώσει σε αδρές γραμμές στο άρθρο 15 του Συντάγματος.
Εν πρώτοις θα πρέπει να υπογραμμισθεί ότι, για να εισπράξει το κράτος δικαιώματα από τους αδειούχους, δεν χρειάζεται να οργανώσει τη διαδικασία αξιολόγησής τους στη βάση του ποιος διαθέτει εν τέλει τα πιο πολλά για τη απόκτηση άδειας. Η επιβολή τελών, είτε με τη μορφή ενός ποσού που καταβάλλεται εφάπαξ είτε με περιοδική καταβολή ανάλογα με τα χρόνια χρήσης της άδειας, είναι βεβαίως θεμιτή. Είναι όμως φανερό ότι δεν σχετίζεται ούτε με την ποιότητα του προγράμματος που επιθυμούμε να παράσχουν οι αδειούχοι στον τηλεθεατή αλλά ούτε και με τον τρόπο που έχουν δομηθεί οικονομικά οι εταιρείες που συμμετέχουν στον διαγωνισμό.
Η πρόσφατη διαδικασία ανέδειξε τις παθογένειες με ανάγλυφο τρόπο: Επελέγησαν υποψήφιοι με υπέρογκα τιμήματα για τα δεδομένα της αγοράς (και μάλιστα με διαφορετικό ύψος τιμήματος ο καθένας…) χωρίς να αξιολογηθεί επί της ουσίας το πρόγραμμά τους (παλαιό ή προγραμματισμένο) και χωρίς να ελεγχθεί ούτε η προέλευση των οικονομικών τους αλλά ούτε και η βιωσιμότητά των σταθμών τους, που ήταν τουλάχιστον αμφιλεγόμενη.
Για να πληρούνται, λοιπόν, σε μια νέα αδειοδοτική διαδικασία, οι προϋποθέσεις του Συντάγματος, θα έπρεπε να υιοθετηθεί ένα μοντέλο αξιολόγησης όχι μόνο με τυπικά χαρακτηριστικά (προϋποθέσεις συμμετοχής στο διαγωνισμό) αλλά και με ουσιαστικά (ποιότητα προγράμματος, ύψος επένδυσης, εργαζόμενοι). Ειδικότερα:
Α. Σε πρώτη φάση πρέπει να οργανωθεί με τρόπο αξιόπιστο ο έλεγχος της προέλευσης των οικονομικών μέσων των υποψηφίων από φορείς που έχουν την απαραίτητη τεχνογνωσία. Κατά τη γνώμη μας, το ΕΣΡ δεν διαθέτει τέτοια τεχνογνωσία και άρα δεν μπορεί να ελέγξει σε βάθος −και όπου αυτό απαιτείται− σκοτεινές διαδρομές χρημάτων που εμφανίζονται σαν προϊόντα επενδυτικής δράσης. Η πρόταση της αξιωματικής αντιπολίτευσης για εμπλοκή στη διαδικασία της Αρχής Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες είναι μεν σε θετική κατεύθυνση αλλά δεν θα πρέπει να αποκλείεται και η εμπλοκή άλλων Αρχών, των οποίων τη συμμετοχή θα μπορεί να ζητήσει το ΕΣΡ (ΣΔΟΕ, Τράπεζα της Ελλάδας κ.λπ). Ο έλεγχος διαφάνειας δεν μπορεί και δεν πρέπει να περιορίζεται σε τυπική αντιπαραβολή οικονομικών εγγράφων που συνυποβάλλονται με την αίτηση υποψηφιότητας, αλλά πρέπει να είναι βαθύς και ουσιαστικός. Ο χρόνος δε του ελέγχου θα πρέπει να καθορίζεται με απόφαση του ΕΣΡ και όχι εκ των προτέρων με διατάξεις ανελαστικού χαρακτήρα, καθώς η ουσιαστικότητα του ελέγχου δεν πρέπει να θυσιάζεται στο βωμό της ταχύτητας της διαδικασίας.
Κατά τον έλεγχο της πρώτης φάσης θα πρέπει να εξετασθούν επίσης επιμέρους ζητήματα που σχετίζονται με τη διαφάνεια της μετοχικής σύνθεσης των υποψηφίων, όπως είναι το κριτήριο της ονομαστικοποίησης των μετοχών τους (για την οποία ο νόμος Παππά φαίνεται ότι υιοθετεί δύο μέτρα και δύο σταθμά διακρίνοντας σε ημεδαπές και αλλοδαπές τις εταιρείες που με βάση το δίκαιο της χώρας τους δεν έχουν την υποχρέωση ονομαστικοποίησης) και τα ασυμβίβαστα που πρέπει να έχουν με άλλες δραστηριότητες (επιχειρήσεις που αναλαμβάνουν δημόσιες συμβάσεις, διαφημιστικές επιχειρήσεις κ.λπ).
Στον ισχύοντα νόμο υιοθετούνται ξεπερασμένες εν πολλοίς μέθοδοι ελέγχου (δεν είναι τυχαία η πρόκριση υποψηφίων που, αν και εργολάβοι δημοσίων έργων, κατέληξαν να επιλεγούν ως υπερθεματιστές με όχημα εταιρεία συγγενικών τους προσώπων) αλλά και εξαιρέσεις, οι οποίες απηχούν παλαιές ρυθμίσεις των νόμων Βενιζέλου (ν. 2328/1995) και Ρουσόπουλου (ν. 3592/2007), με αποτέλεσμα να κριθεί νόμιμη η συμμετοχή στη διαδικασία αλλοδαπών εταιρειών με ημεδαπούς μετόχους που εμφανίζονται να έχουν εισοδήματα στην αλλοδαπή των οποίων η προέλευση δεν μπορεί να ελεγχθεί στην πράξη!
Ο ίδιος ο νόμος δηλαδή δίνει τη δυνατότητα καταστρατήγησής του προς όφελος όσων δολίως φρόντισαν να ιδρύσουν εταιρείες-οχήματα για την απόκρυψη των μέσων χρηματοδότησης των επενδύσεών τους. Η αντιμετώπιση του προβλήματος θα ήταν εύκολη αν υιοθετούνταν ενιαίες ρυθμίσεις τόσο για τις αλλοδαπές όσο και για τις ημεδαπές εταιρείες, στα πρότυπα του αγγλικού ή του γερμανικού δικαίου, κάτι που είχε προτείνει το ΕΣΡ κατά τη διαβούλευση του ν. 4339, χωρίς όμως να εισακουστεί.
Είναι σημαντικό, επίσης, να θεσπισθεί η υποχρέωση των υποψηφίων να υποβάλλουν στο ΕΣΡ μελέτη οικονομικής βιωσιμότητας, ο έλεγχος της ακρίβειας της οποίας θα πρέπει να είναι προϋπόθεση για τη συμμετοχή τους σε επόμενα στάδια της διαδικασίας. Η υποχρέωση αυτή, που απουσιάζει ρητά στο ν. 4339/2015, θα πρέπει να συνοδευθεί με τη πρόβλεψη μιας ασφαλούς και αντικειμενικής αξιολόγησης της δυνατότητας των υποψηφίων να εκτελέσουν τις αναληφθείσες με την άδεια υποχρεώσεις τους, τόσο απέναντι στο κοινό όσο και απέναντι στην πολιτεία.
Το πόσο σημαντικό είναι να υπάρχει καταγραφή και προκαταρκτικός έστω έλεγχος τόσο των υποχρεώσεων των υποψηφίων όσο και της βιωσιμότητάς τους φάνηκε από το αποτέλεσμα της τελευταίας διαδικασίας, στην οποία εμφανίστηκαν και έγιναν δεκτοί νέοι, ιδίως, υποψήφιοι οι οποίοι υπόσχονταν ότι μπορούσαν αφ' ενός να καταβάλουν ποσά στο κράτος, ανεξάρτητα από την κερδοφορία των επιχειρήσεων τους, και αφ' ετέρου να στήσουν σταθμούς σε μηδενικούς χρόνους που θα εξέπεμπαν πλήρες πρόγραμμα σε εικοσιτετράωρη βάση.
Β. Εν συνεχεία, στην επόμενη φάση της αδειοδοτικής διαδικασίας είναι κρίσιμη η πρόβλεψη για την οργάνωση της συγκριτικής αξιολόγησης των υποψηφίων βάσει ουσιαστικών κριτηρίων. Δεδομένου ότι το τοπίο είναι ήδη −με την σκανδαλώδη ανοχή του κράτους− διαμορφωμένο, η αξιολόγηση δεν μπορεί να περιορισθεί μόνον στο τι υπόσχονται για το μέλλον οι υποψήφιοι αδειούχοι αλλά και στο τι έκαναν στο παρελθόν (όσοι εξ αυτών είναι ήδη λειτουργούντες).
Η αξιολόγηση των ήδη λειτουργούντων σταθμών δεν μπορεί σε κάθε περίπτωση να σημαίνει απόλυτο προβάδισμα κατά την επιλογή τους, καθώς στην πράξη αυτό θα οδηγούσε σε οιονεί «νομιμοποίηση αυθαιρέτων» ανεξαρτήτως των ευθυνών που έχουν για το παρελθόν τους. Στο πλαίσιο αυτό επιβάλλεται:
α) να αξιολογηθεί το περιεχόμενο των προγραμμάτων των ήδη λειτουργούντων σταθμών τόσο από πλευράς δομής και ποικιλίας όσο και από πλευράς παραβατικότητας (κυρώσεις που τους επιβλήθηκαν από το ΕΣΡ). Η αξιολόγηση αυτή θα πρέπει να συνδυασθεί με την αξιολόγηση των όσων υπόσχονται ότι θα κάνουν σε επίπεδο προγράμματος από την αδειοδότησή τους και μετά, συγκριτικά πάντα με όσα υπόσχονται οι νέοι σταθμοί που ως τώρα δεν λειτουργούσαν. Συνδυαστικά με τα παραπάνω θα ήταν σκόπιμη και η επιβολή ενός point system με το οποίο θα ελεγχόταν η βαρύτητα της παραβατικότητας των σταθμών από τη λήψη της άδειας και εφεξής, ώστε με τη συμπλήρωση ενός αριθμού βαθμών ποινής να μπορεί να επιβληθεί από το ΕΣΡ είτε προσωρινή διακοπή λειτουργίας του παραβάτη σταθμού είτε ακόμα και ανάκληση της άδειας λειτουργίας του.
β) να αξιολογηθεί ο αριθμός των θέσεων εργασίας που πρόκειται να δημιουργηθούν από τους αδειούχους, λαμβανομένων υπ' όψιν των δεδομένων της τεχνολογίας και των ανακατανομών που αυτή επιβάλλει στον τρόπο με τον οποίο λειτουργεί ένας σύγχρονος σταθμός. Στη βάση αυτή δεν πρέπει να αποκλεισθεί η πρόβλεψη υποχρέωσης ενός minimum αριθμού εργαζομένων, η οποία όμως θα πρέπει να συνοδεύεται από κλιμάκωση των μορίων αξιολόγησης ανάλογα με τον αριθμό εργαζομένων, ιδίως των δημοσιογράφων, τους οποίους θα δεσμευθούν οι επιχειρήσεις να προσλάβουν στο μέλλον.
Με τον ίδιο τρόπο πρέπει να αξιολογηθεί και το ύψος των επενδύσεων που έχουν πραγματοποιήσει τα προηγούμενα χρόνια οι ήδη λειτουργούσες επιχειρήσεις αλλά και το ύψος εκείνων που υπόσχονται να πραγματοποιήσουν στο μέλλον τόσο οι υφιστάμενες όσο και οι νέες.
Με βάση τα παραπάνω θα καταστεί αξιόπιστη η συγκριτική αξιολόγηση των υφιστάμενων επιχειρήσεων, οι οποίες βρίσκονται στο χώρο επί δεκαετίες, τόσο μεταξύ τους όσο και με νέες επιχειρήσεις που επιθυμούν να λάβουν άδεια.
Γ. Ο διαγωνισμός πρέπει να γίνει χωρίς καθυστέρηση, αμέσως μετά από τη συγκρότηση του ΕΣΡ. Κατά τη γνώμη μας, όμως, επιβάλλεται να προηγηθεί η συναινετική αναθεώρηση της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας και ο προσδιορισμός του αριθμού των αδειών που πρόκειται να εκχωρηθούν με τρόπο αντικειμενικό, επιστημονικά τεκμηριωμένο και αδιαμφισβήτητο από ενδιαφερόμενους και κόμματα. Παράλληλα, θα πρέπει τόσο νομοθετικά όσο και σε επίπεδο εφαρμογής να εξοπλισθεί το ΕΣΡ με τα απαιτούμενα μέσα για τη διεκπεραίωση της διαδικασίας. Νέα αποτυχία λόγω αδυναμίας του ΕΣΡ να οργανώσει και να ολοκληρώσει το διαγωνισμό θα είναι τεράστια ήττα όχι μόνο για το πολιτικό σύστημα αλλά και για την αξιοπιστία της ανεξάρτητης αρχής.
Τέλος, ως προς την προσωρινή λειτουργία των σταθμών, για την οποία πολύς λόγος τελευταία, πρέπει να διευκρινισθεί ότι οι μεταβατικές διατάξεις με τις οποίες θεωρούνταν ως νόμιμη η επ' αόριστον λειτουργία των τηλεοπτικών και ραδιοφωνικών σταθμών, έχουν κριθεί −και ορθώς− αντισυνταγματικές από το Συμβούλιο της Επικρατείας.
Έχουμε, όμως, τη γνώμη ότι θα πληρούσε τις προϋποθέσεις του Συντάγματος μια διάταξη με την οποία θα ορίζεται ότι η μεταβατική λειτουργία λειτουργουσών επιχειρήσεων είναι ανεκτή για σύντομο και απολύτως προσδιορισμένο χρόνο και πάντως μέχρι την ολοκλήρωση της διαγωνιστικής διαδικασίας από το ΕΣΡ −με ταυτόχρονη πρόβλεψη του χρόνου έναρξης του νέου διαγωνισμού και των προϋποθέσεων προγράμματος που πρέπει να εκπέμπεται−, διότι έτσι τίθενται αυστηροί και συγκεκριμένοι όροι και προϋποθέσεις για την υφιστάμενη προσωρινή σε κάθε περίπτωση λειτουργία.
Σημειώνεται, πάντως, ότι η μεταβατική λειτουργία δεν μπορεί να αφορά σταθμούς που δεν λειτουργούν για οποιονδήποτε λόγο και απλώς επικαλούνται τη συμμετοχή τους στην τελευταία διαγωνιστική διαδικασία, η οποία διεξήχθη από αναρμόδιο όργανο κατά παράβαση του Συντάγματος.
Ειδικότερα, στους υπερθεματιστές του τελευταίου διαγωνισμού πρέπει να επιστραφεί το τίμημα το οποίο κατέβαλαν για την «αγορά» της άδειας καθώς και τα ποσά των εγγυητικών τους επιστολών (αυτό αφορά και όλους όσους συμμετείχαν στο διαγωνισμό), δεδομένου ότι ο διαγωνισμός πρέπει να θεωρηθεί ότι ουδέποτε έλαβε χώρα νομίμως. Κατά τούτο η εσχάτως ψηφισθείσα «αναστολή» της διάταξης του άρθρου 2Α του ν. 4339/2016 και όχι η κατάργησή της μάλλον πρόσθετα προβλήματα πρόκειται να δημιουργήσει, διότι εξ αυτής έχουν παραχθεί αποτελέσματα τα οποία πολύ σύντομα, με την δημοσίευση της απόφασης του ΣτΕ, η κυβέρνηση θα αναγκασθεί να αντιμετωπίσει εκ νέου.
Συμπερασματικά, το μείζον ζήτημα για την οριστική, αποτελεσματική και σύμφωνη με το Σύνταγμα ρύθμιση του τηλεοπτικού τοπίου, είναι η αναζήτηση συναινέσεων και συγκλίσεων που θα δείξουν έμπρακτα ότι το πολιτικό σύστημα υπερβαίνει την εγγενή ανωριμότητα και τις μικροκομματικές σκοπιμότητες που χαρακτηρίζουν την στάση του απέναντι στα μεγάλα θεσμικά ζητήματα και προσανατολίζεται σε θεσμικά πρόσφορες και πολιτικά αξιόπιστες λύσεις με αφετηρία αλλά και τελικό σκοπό την εφαρμογή του Συντάγματος.
Στο πλαίσιο ενός τέτοιου αναπροσανατολισμού αφ' ενός πρέπει να επικρατήσει η ψυχραιμία και η νηφαλιότητα, αφ' ετέρου πρέπει να γίνει αποδεκτό από όλους ότι η ρύθμιση του ραδιοτηλεοπτικού τοπίου είναι προεχόντως ζήτημα δημοκρατίας και όχι αγοράς. Σε επίπεδο Συντάγματος, η προτεραιότητα αυτή είναι σαφής και αναμφίλεκτη, όπως προκύπτει από τα δικαιώματα και τις αρχές που αυτό ρητά κατοχυρώνει. Απομένει να αποδειχθεί αν οι πολιτικές δυνάμεις θα κινηθούν επιτέλους με βάση τις επιταγές και τις προδιαγραφές του…
10°
