Διαφάνεια πίσω από κλειστές πόρτες: ο νέος νόμος για το lobbying

«Η Αμερική δεν είναι κοινοβουλευτική δημοκρατία. Είναι 535 μέλη του Κογκρέσου που συνεχώς βρίσκονται σε αναζήτηση χρηματοδότησης για τις προεκλογικές τους εκστρατείες». 

Το σχόλιο αυτό, του καθηγητή του Πανεπιστημίου Κολούμπια Τζέφρι Σακς, έγινε σε πρόσφατη δημόσια συζήτησή του με τον πρωθυπουργό. Ο Sachs έφερε ως παράδειγμα τα μεγάλες εταιρείες ορυκτών καυσίμων, που αντιστέκονται στην προώθηση και την ψήφιση μέτρων περιορισμού της χρήσης τους, και παράλληλα είναι μεγάλοι χρηματοδότες μελών του Κογκρέσου. Ανέδειξε έτσι εύγλωττα το πόσο τα διάφορα συμφέροντα που προωθούνται από πολίτες, οργανισμούς, επαγγελματικούς κλάδους και επιχειρήσεις, μπορούν να επηρεάζουν πολιτικές αποφάσεις σε κατευθύνσεις που δεν είναι πάντα οι καλύτερες για την ευημερία των περισσοτέρων, εξυπηρετούν όμως τις άμεσες επιδιώξεις αυτών που έχουν τη δύναμη να αποφασίζουν. 

Εντούτοις, η άσκηση επιρροής σε θεσμικούς φορείς της πολιτείας με στόχο τη διαμόρφωση ή την εφαρμογή συγκεκριμένης  πολιτικής, δηλαδή το lobbying, είναι μία χρήσιμη δραστηριότητα για τη λειτουργία της δημοκρατίας. Εκτός από τους ίδιους τους πολίτες, που μπορούν να εκφράζουν τις απόψεις τους για διάφορα θέματα που τους αφορούν ατομικά ή ως μέρη ευρύτερων συνόλων, στο πεδίο αυτό δραστηριοποιούνται και επαγγελματίες με καλή γνώση της πολιτικής, των επιχειρηματικών κλάδων που εκπροσωπούν, της επικοινωνίας και βεβαίως του κανονιστικού πλαισίου. Με τη δράση τους βοηθούν να ακούγονται περισσότερες πλευρές κάθε θέματος, και βέβαια εμπλουτίζουν τις γνώσεις της Διοίκησης και της πολιτικής ηγεσίας με τις απόψεις και την εμπειρία της αγοράς. Ωστόσο, ακριβώς επειδή μπορεί να έχει και αρνητικές πλευρές, σε διάφορες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Επιτροπής και Κοινοβουλίου, η δραστηριότητα είναι σχετικά ρυθμισμένη, ώστε να ασκείται μέσα σε ένα κατά το δυνατόν διαφανές πλαίσιο.

Στην Ελλάδα, εν πολλοίς ίσχυε ο αφορισμός του Ότο φον Μπίσμαρκ: όπως και τα λουκάνικα, καλύτερα να μην γνωρίζουμε πώς φτιάχνονται οι νόμοι. Πρόσφατα όμως το lobbying ρυθμίστηκε για πρώτη φορά, με τον νόμο 4829/2021, ο οποίος το όρισε ως «κάθε είδους άμεση επικοινωνία εκπροσώπου συμφερόντων με θεσμικούς φορείς, η οποία αποσκοπεί να επηρεάσει τη διαδικασία λήψης απόφασης, και ιδίως, ως προς το περιεχόμενο νόμου, προεδρικού διατάγματος, υπουργικής απόφασης, άλλης κανονιστικής διοικητικής πράξης ή εγκυκλίου και η οποία διεξάγεται με αμοιβή, στο πλαίσιο εκπροσώπησης των συμφερόντων του πελάτη των [εκπροσώπων συμφερόντων], ανεξάρτητα από το αν η διαδικασία βρίσκεται σε εξέλιξη, ή έπεται της επικοινωνίας, και ανεξάρτητα από το αποτέλεσμα της επικοινωνίας».

Κυριότερη καινοτομία του νόμου είναι ότι θεσμοθετεί την ίδρυση «Μητρώου διαφάνειας», το οποίο τηρείται στην Εθνική Αρχή Διαφάνειας (ΕΑΔ) και στο οποίο υποχρεωτικά εγγράφονται οι εκπρόσωποι συμφερόντων αλλά και «σωματεία, επαγγελματικές ενώσεις, επιμελητήρια και φορείς της κοινωνίας των πολιτών», εθελοντικά. Όσοι εγγράφονται υποχρεούνται να δηλώνουν ποιοι είναι οι εντολείς τους και ποιο το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα της δράσης τους. Ορίζονται υποχρεώσεις και κυρώσεις για όσους δεν τις τηρούν. 

Ωστόσο, δεν προτείνεται κανένα ειδικό πλεονέκτημα για όσους, υποχρεωτικά ή (κυρίως) εθελοντικά εγγραφούν στο Μητρώο – ενώ για παράδειγμα στον αντίστοιχο κανονισμό για το Ευρωκοινοβούλιο και της Ευρωπαϊκή Επιτροπή ορίζεται ότι μόνο οι εγγεγραμμένοι έχουν δικαίωμα εισόδου στα κτήρια όπου είναι οι έδρες των θεσμών αυτών, καθώς και άλλα πλεονεκτήματα, που λειτουργούν και ως κίνητρα. 

Θεσμοθετείται απαγόρευση άσκησης δραστηριότητας επιρροής από τους θεσμικούς φορείς κατά τη διάρκεια της θητείας τους, καθώς και για τους συζύγους ή συμβιούντες αυτών. Επίσης, η απαγόρευση του λεγόμενου revolving door: οι θεσμικοί φορείς δεν μπορούν να ασκούν δραστηριότητα επιρροής για δεκαοκτώ μήνες μετά από την αποχώρηση από τη θέση τους για οποιονδήποτε λόγο. 

Η πρόβλεψη αυτή αφορά περιπτώσεις όπως του Βρετανού βουλευτή των Συντηρητικών Όουεν Πάτερσον, ο οποίος έγινε γνωστό ότι αφού έφυγε από μέλος της κυβέρνησης Κάμερον –αλλά όχι από τη Βουλή– πληρώθηκε (συνολικά πάνω από 100 χιλ. λίρες) από δύο εταιρείες, για να προωθήσει τα συμφέροντά τους στην κυβέρνηση. Η αρμόδια Επιτροπή Ελέγχου του Βρετανικού Κοινοβουλίου τού επέβαλε κυρώσεις, η κυβέρνηση Τζόνσον επεδίωξε να αλλάξει τον τρόπο λειτουργίας της Επιτροπής, ακολούθησε κατακραυγή από τους ίδιους του συμπολιτευόμενους βουλευτές, η κυβέρνηση υπαναχώρησε, και τελικά ο βουλευτής παραιτήθηκε. 

Στον νόμο αναφέρονται επίσης μία σειρά από εξαιρέσεις, με πρώτη την περίπτωση «πρόσκλησης από θεσμικούς φορείς [που ασκούν νομοθετική ή εκτελεστική λειτουργία, τα μέλη ή οι υπάλληλοι αυτών] για παροχή ενημέρωσης κατά τη διαδικασία λήψης απόφασης» - δηλαδή αν η συνάντηση προκαλείται από θεσμικούς φορείς (βλ. υπουργούς, γενικούς γραμματείς, κ.α.), δεν θεωρείται lobbying. Μάλιστα, η «επικοινωνία» που ρυθμίζεται από τον νόμο ορίζεται στη συνέχεια ως «οποιαδήποτε προφορική, γραπτή ή ηλεκτρονική επαφή του εκπροσώπου συμφερόντων κατόπιν δικής του πρωτοβουλίας με τους θεσμικούς φορείς […]». 

Τέλος, όπως συνήθως γίνεται με τους ελληνικούς νόμους, αφήνονται πολλά σημεία να διευκρινιστούν με υπουργικές αποφάσεις (ΥΑ), κοινές υπουργικές αποφάσεις (ΚΥΑ) και αποφάσεις της ΕΑΔ: να εξειδικευτούν οι θεσμικοί φορείς που έχουν υποχρέωση εγγραφής, η δομή του Μητρώου, ο τρόπος υποβολής και εξέτασης αναφορών, κ.α.

Όπως αναφέρθηκε και νωρίτερα, η δομημένη επικοινωνία μεταξύ εκπροσώπων συμφερόντων και θεσμικών οργάνων είναι σημαντική για τη λειτουργία της δημοκρατίας. Ταυτόχρονα, πάντα θα υπάρχουν ισχυρές και προνομιακές γνωριμίες, κοινωνικές εκδηλώσεις, γάτες Ιμαλαΐων και άλλοι τρόποι εξωθεσμικής άσκησης επιρροής, που δεν αφήνουν σχεδόν κανένα περιθώριο ελέγχου. Πάντα κάποιοι θα επιδιώκουν την αύξηση της επιρροής τους, μερικοί και με αθέμιτο ή ανήθικο τρόπο. Κυρίως, και δυστυχώς, πάντα θα υπάρχουν νυχτερινές τροπολογίες της τελευταίας στιγμής – δεν αντιμετωπίζεται με ρυθμίσεις για το lobbying το πρόβλημα της κακής νομοθέτησης. Κανένας νόμος δεν μπορεί να επιβάλει πλήρη διαφάνεια, πολλώ δε μάλλον ηθική συμπεριφορά. Σε αυτό το πλαίσιο πάντως, η ρύθμιση των δραστηριοτήτων επιρροής και στην Ελλάδα είναι μία καλή αρχή - εξάλλου, πάντα υπάρχει και περιθώριο βελτίωσης.